2023年2月，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023－2035年）》（以下简称“首都都市圈规划”）正式发布。这份以中共中央、国务院名义印发的规划文件，明确提出五大战略定位：优化提升和服务保障首都功能的重要地区、世界一流城市群建设主引擎、中华文明传承发展重要地区、区域协同治理引领区、美丽中国建设先行区。规划确立了以首都为核心的世界一流都市圈、先行示范中国式现代化的首善之区、支撑京津冀世界一流城市群建设的发展目标，并制定了更好服务保障首都功能、着力优化京津冀城市体系、促进实现重点领域功能协同、构建优化首都都市圈圈层结构等重大任务。

　　作为我国目前唯一一个以中共中央、国务院之名发布的都市圈规划，首都都市圈规划以首都与周边区域为空间范围，以优化提升和服务保障首都功能为突破口，为城市高质量发展描绘出新时代的发展蓝图。它的发布，不仅标志着首都都市圈建设进入全新阶段，更对我国都市圈规划体系的完善与发展格局的形成产生深远影响。

　　▲我国都市圈规划的总体格局初步形成

　　2018年，国家发展改革委将“稳步开展都市圈建设”列为当年推进新型城镇化建设重点任务，首次明确了“都市圈在城市群内”的层级关系、都市圈主要包括“中心城市及周边中小城市”的空间形态，以及“同城效应明显、一体化程度高”的功能定位。这一年被学界和业界公认为中国都市圈规划建设的元年。

　　自此以后，我国相继发布了多个都市圈规划，但整个都市圈规划的体系和格局曾一度并不明朗。从公开的文件来看，一部分使用的是“国家发展改革委关于同意《某某都市圈发展规划》的复函”的表述，批文属于“发改规划”系列，如南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、长株潭都市圈、西安都市圈、重庆都市圈等。这些在国家发展改革委官网上有据可查的规划，一般被认为是“国家级都市圈”。而另一部分都市圈规划，主要通过各地官网、地方新闻发布会等方式向外界公开，如广州都市圈、深圳都市圈、武汉都市圈、沈阳都市圈、杭州都市圈、郑州都市圈、青岛都市圈、济南都市圈等。尽管媒体常以“国家级都市圈”称之，但在国家发展改革委官网上却看不到公开的批复文件。与过去的城市群规划相比，都市圈规划的发布方式显得更为多元和微妙。

　　“十五五”开局之年的早春二月，随着首都都市圈规划发布的消息传开，特别是其以中共中央、国务院名义印发的特殊规格，预示着我国的都市圈建设即将迎来一个新的春天。

　　首都都市圈规划极大地提升了都市圈规划的战略地位，它本身可被视作我国都市圈规划的最高层级。这一战略制高点的确立，使我国都市圈规划呈现出清晰的层级结构，意味着历经多年的探索，中国都市圈的规划体系基本确立，发展格局初步形成。具体而言，目前我国都市圈规划主要可以分为三个层级或类别：

　　〔1〕由国家发展改革委“同意”的都市圈规划。这一层级严格说来可称为“准国家级”或具备创建资格的都市圈。能进入这一层级实属不易，既需要长期的积累和准备，也需在某些领域具备比较突出的优势。例如，2021年2月批复的《南京都市圈发展规划》，被公认为我国首个获批的国家级都市圈。它不仅立足于经济大省的综合优势，还吸纳了安徽的城市加盟，既突显了南京与周边苏皖城市的同城化发展，也承担了服务长三角世界级城市群建设的重要功能。

　　〔2〕虽无国家发展改革委的“书面意见”，但因自身重要地位和重大影响而被视为国家级都市圈的上海大都市圈。这是一个十分特殊的都市圈。在规划编制过程中，最初曾预期至少会由国家部委发布，但实际上，2022年9月公开发布的《上海大都市圈空间协同规划》，仅由上海市、江苏省、浙江省三省市人民政府联合编制并印发。考虑到长三角城市群在市场化方面被认为做得最好，这一模式可视为探索政府协商、市场主导的都市圈建设新路径。其优势在于通过规划引领激发市场活力，但问题同样明显：在涉及空间资源配置和利益分配时，缺乏上级部门的统筹和组织，推进难度较大。

　　〔3〕此次发布的首都都市圈规划，极大提升了我国都市圈规划的战略高度和总体水平。特别需要指出的是，首都都市圈空间规划编制不仅涉及城市之间的关系，还包含了“城”与“都”——即国家政治中心的重要内涵。因此，这个规划不仅是京津冀世界一流城市群的核心支撑，更被赋予了“推进中国式现代化建设”的重要使命。有了这一最高层级的都市圈规划，必将对我国其他都市圈发展起到重要的牵引作用，正如批复文件所言：“对全国其他都市圈空间协同工作具有示范作用。”

　　▲核心地区、重要领域、更高水平的协同发展

　　首都都市圈规划的发布，使很多都市圈变得不再平静。尤其对一些略显疲态的都市圈，将产生巨大的激励和推动力。可以想见，在规划文件的完整文本中，必然包含着丰富的政策红利，并将有力带动我国都市圈在“十五五”时期的建设发展。在新的历史起点上，加快推进首都都市圈建设，引领我国都市圈高质量发展，最重要的是要理顺都市圈和城市群——这两个有许多相似之处的“城市集群发展战略”——之间的关系，构建两者协调包容发展的新格局。

　　坦率而言，目前关于两者的基础理论研究仍相当薄弱，以至于很多人对什么是“都市圈”、什么是“城市群”，特别是两者之间有何异同仍不清晰。在许多研究文章和报告中，经常可以看到同一个对象时而被称为“城市群”，时而又被称为“都市圈”。理论认识上的含混不清或模棱两可，必然影响相关的政策研究、战略设计和规划编制。因此，在理论上将“都市圈”和“城市群”清晰地区别开来，是首都都市圈编制有关专项规划时必须特别注意的重要问题。

　　理论认识上的问题及其影响，在此前的都市圈规划中已露端倪。以上海大都市圈为例，2016年前后的相关研究中，最早提出了上海大都市圈的构想，具体包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山，形成“1+6”的基本框架。其规划面积2.99万平方公里，总人口5400万，交通出行圈为90分钟。

　　按照2019年国家发展改革委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，这一构想基本符合要求：它只是长三角城市群的“一小块”，符合“都市圈在城市群内”的层级关系；它以上海为中心、包含周边6个城市，符合都市圈包含“中心城市及周边中小城市”的空间结构。唯一可能存在的冲突，是通勤时间比国家“1小时”要求多出了“半小时”。按照这一逻辑，最初的版本在空间上已嫌过大，在规划编制中应该进一步缩小范围以增强集聚发展动能。但实际情况恰恰相反，今天的上海大都市圈已由最初的“1+6”扩展为“1+13”，具体包括上海、苏州、无锡、常州、南通、盐城、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山和宣城，人口1.1亿，面积11.4万平方公里。这一“1+13”版的上海大都市圈，与1992年至2008年间以江浙沪16城市为主体形态的长三角城市群已相差无几。

　　如果任由其继续拓展下去，不仅都市圈的“同城效应”会越来越不明显，都市圈的“一体化”水平也会不升反降，这就走到了都市圈建设的反面。

　　孔子曰：“为政必先正名。”“正名”同样是规划建设都市圈的基本问题。未来首都都市圈的发展，必须牢记两点：一是明确自身是京津冀城市群的下一层级，或者说只是城市群的“主引擎”的功能定位；二是以1小时通勤圈为基本条件，以此为基础划定明确的空间边界，尤其要警惕“面积越大越好”“城市越多越好”等惯性思维和规划模式，避免都市圈的“大饼”越摊越大，出现表面上是“都市圈”，实则只是“一大堆联系松散的城市”的局面。

　　守住这两个基本点，也就进一步明确了首都都市圈规划建设的战略内涵：它是京津冀协同发展的核心地区，代表了京津冀协同发展的重要领域，同时也是京津冀协同发展中更高水平的协同发展。

　　具体而言，所谓核心区域，是由北京作为首都都市圈的中心城市决定的。首都都市圈不仅是京津冀的核心区域，更是中国的核心区域。因此，与其他都市圈不同，服务保障首都功能是首都都市圈的重中之重。所谓重要领域，既包含了我国新型城镇化的重要领域，如创新城市、绿色城市、智慧城市、韧性城市、文明城市等，同时也因首都都市圈的特殊性，被赋予了更高要求，如建设世界一流城市群建设主引擎、中国式现代化的首善之区等。所谓更高水平，如规划中提出的优化京津冀城市体系、促进重点领域功能协同、构建优化首都都市圈圈层结构等，不仅不同于过去主要着眼于空间大小、距离远近等要求，更代表了未来都市圈发展的方向。

　　此外，还需说明两点：

　　第一，规划首都都市圈的时机和条件。事实上，多年前就有专家提出规划建设首都特区、首都经济区等构想，但由于种种原因始终未能提上议事日程。此次明确提出“优化提升和服务保障首都功能”，真正找到了国家战略需要所在，也为北京及其周边城市的发展明确了历史方位。

　　第二，为何从“空间协同规划”入手。空间是城镇化建设的核心要素之一。在经历了长期的土地城镇化建设之后，目前每个城市的空间资源都呈现出紧张甚至短缺状态，同时这也是城市之间最不易协调的突出问题。设定一个总体战略目标，有利于对宝贵的空间资源进行统筹安排，满足区域高质量发展要求。因此，不仅首都都市圈，上海大都市圈也是从这里开始“破题”的。

　　▲下一阶段要注意和优先考虑的事项

　　如果从2018年算起，中国都市圈规划建设尚不满八年。这段时期虽不算长，但受国际国内形势变化的冲击和影响，中国都市圈建设既有收获的喜悦和兴奋，也经历了摇摆和徘徊。尤其是经济发展压力增大后，一些都市圈的发展开始出现反复。最典型的例子是杭州都市圈。这个都市圈最初由浙江省的杭州、嘉兴、湖州、绍兴、衢州和安徽省的黄山组成，是一个比较理想的都市圈，带有明显的带动区域发展特点。但在新一轮规划中，经济发展水平相对较低的衢州和黄山被“调整”出去。这一调整虽出于理智和务实的现实选择，但在协同发展、补区域短板等方面值得反思，也反映出都市圈发展的曲折历程。

　　针对这些问题，2025年8月，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确要求“稳妥有序推动……都市圈同城化发展”。首都都市圈规划是这份文件发布后第一个、同时也是升格了的规划，不仅肩负着优化提升和服务保障首都功能的重要使命，也承担着为“十五五”时期都市圈发展探路的重要角色。

　　〔1〕高度重视都市圈规划同质化问题突出、特色发展不足的现状。目前都市圈的建设内容和发展目标大同小异，主要围绕一体化和作为一体化更高水平的同城化展开，涉及基础设施互联互通、创新体系协同共建、产业分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展、服务区域国家战略等方面。但这些内容相对笼统，也有“千城一面”之嫌。未来如何结合各自资源禀赋，制定更适合自身的发展规划和目标，需要开展深入调研，推动在规划的源头上实现“百花齐放”。

　　〔2〕深刻把握首都都市圈规划的总体要求、战略定位、发展目标和重点任务。在京津冀协同发展的基础上，结合国家战略需要和各都市圈发展经验，将首都都市圈的四梁八柱初步搭建起来。其中，既有在新起点上深入推进京津冀协同发展战略、进一步优化提升首都功能、打造区域高质量发展增长极、推进中国式现代化建设等总体要求，也有构建“一核两翼、双城多点、双廊多圈”空间格局、优化首都都市圈圈层结构等重点任务，立意高远，内涵丰富。战略规划定型之后，如何做好各专项规划，如何通过深化体制机制改革保障规划落地，是更为艰巨的任务。

　　〔3〕坚持以人民为中心的发展思想，把首都都市圈建成现代化和人民性相得益彰的样本工程。人民城市是新型城镇化的灵魂，也是中国式现代化的重要载体。首都都市圈作为我国新型城镇化战略框架中的重要一员，肩负着建设“先行示范中国式现代化的首善之区”的重要使命。因此，首都都市圈必须更加自觉地坚持以人民为中心的发展思想，践行建设现代化人民城市的理想目标，使未来的首都都市圈，既是现代化的，也是属于人民的。

　　▲迈向中国式现代化的首善之区

　　首都都市圈规划的发布，标志着我国都市圈建设进入了一个全新的发展阶段。作为首个以中共中央、国务院名义印发的都市圈规划，它不仅为首都及周边地区的发展指明了方向，也为全国其他都市圈提供了重要示范。在“十五五”开局之年，这一规划承载着推动京津冀世界一流城市群建设、服务保障首都功能、探索中国式现代化先行示范的多重使命。

　　未来的首都都市圈，应当在核心地区、重要领域、更高水平三个维度上持续发力，坚持以人民为中心，避免“摊大饼”式的无序扩张，注重特色发展与功能协同，在京津冀协同发展的总体框架下，走出一条具有首都特色、体现中国式现代化要求的都市圈高质量发展新路。这既是规划文本的庄严承诺，更是时代赋予我们的历史责任。