无锡工程概算收费近年来随着国家大力推行工程总承包模式（包括EPC即设计采购施工总承包与DB即设计施工总承包），工程建设组织管理模式进入了全新的发展阶段。这一模式旨在通过设计、采购、施工的高度融合，提升项目整体效率与投资效益。然而，由于不同行业、不同市场主体对于工程总承包模式的理解与定位存在较大偏差，加之现行法规制度尚不完善，以及传统工程管理模式的惯性思维等多方面因素的共同影响，工程总承包项目在履约和结算过程中所产生的争议不断显现，成为困扰发承包双方的重要难题。本文将从工程总承包项目中普遍存在的“合同价格不得超概”这一管理要求出发，结合实务中的典型司法案例，对相关问题的由来、法律关系分析、频发风险等事项进行系统梳理与总结，并期待与广大发承包主体共同探讨工程总承包项目在发包与承包阶段的投资控制思路，为行业实践提供有益参考。

　　▲“合同价格不得超概”问题的由来

　　〖1〗在工程总承包项目，特别是政府投资项目中，建设单位普遍提出“合同价格不得超概”的管理要求。这一要求的直接根源在于国家相关法律、法规将政府投资项目的概算作为项目投资控制的刚性指标。概算一经核定，便成为项目总投资的控制红线，任何突破概算的行为都需要经过严格的调整程序。合同中工程概算

　　具体而言，《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）第五条明确规定：“经核定的概算应作为项目建设实施和控制投资的依据。项目主管部门、项目单位和设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理，确保项目总投资控制在概算以内。”该条款从项目全过程管理的角度，强调了概算对投资控制的约束力。

　　《政府投资条例》第十二条进一步规定：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。”第二十三条则更加明确地指出：“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。”这两条规定从行政法规的层面，确立了投资概算对政府投资项目总投资的刚性约束地位。可以看出，国家对于政府投资资金使用监管的核心要求在于“投资”不得超过概算，并未直接规定“合同价格”或“结算金额”不得超过概算。

　　〖2〗然而，在实际操作中，工程总承包模式下的政府投资项目，却普遍将“合同价格不得超概”作为一项硬性要求。究其原因，主要有以下三个方面：

　　（1）工程总承包模式在现行的法律体系下，仍然需要遵守建设投资不得超出概算的基本要求。对此，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第二十六条第二款明确规定：“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。”同时，《建设项目工程总承包计价规范》（T/CCEAS001-2022）第3.2条也规定：“发包人采用工程总承包模式时，应根据发包内容，按照下列规定作为建设项目控制投资的基础：……在初步设计批准后，按照设计概算中与发包内容对应的总金额作为投资控制目标。”由此可见，概算作为投资控制目标的法律地位在工程总承包模式下依然牢固。隧道工程概算指标

　　（2）工程总承包项目的发包人在进行发包时，往往尚不具备详细的工程量清单，因而难以像传统施工总承包那样通过工程量清单精确量化投资控制标准。为了解决这一困境，发包人通常将投资概算与项目招标控制价（最高投标限价）直接挂钩。例如，上海市、四川省、湖南省等地出台的工程总承包相关政策文件中，均明确提出：“政府投资项目招标控制价（最高投标限价）不得高于批复的项目投资概算。”这一规定在实践中被广泛引用和执行，成为“合同价格不得超概”的重要制度支撑。

　　（3）工程总承包项目的发包人作为项目投资控制的第一责任主体，为了确保政府投资资金的安全和有效使用，通常在签订工程总承包合同时，将“建设投资不得超概”这一法定要求转化为具体的合同条款，进一步与发承包双方之间的合同价格确定、变更调整、结算支付等行为紧密关联。在实践中，工程总承包合同中常见如下约定：“合同价格不能超出概算，超出部分的金额由承包商自行承担”、“结算价小于预算价，预算价小于概算价”等层层设限的要求。这些条款的根本目的，仍然在于通过合同约定的方式，实现项目实际投资不超出批复概算的最终目标。

　　综合上述分析可以看出，工程总承包项目中所出现的“合同价格不得超概”的要求，并非直接来源于法律法规的明文规定，而是更多源于发包人出于项目投资控制的现实需要，在工程总承包合同中主动设置的一道风险防线。那么，“合同价格”与“概算”原本的法律关系应当如何理解？“合同价格不得超概”的约定效力如何？在履约过程中又会产生哪些争议？这些问题成为实践中各方普遍关心的焦点。镇江工程概算单位

　　▲“合同价格”与“概算”的法律关系

　　〖1〗概算与结算分别属于不同的法律关系，二者之间本没有必然的、直接的法律联系。

　　在政府投资项目的运作流程中，首先由投资主管部门编制政府投资年度计划，明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。该年度计划应当与同级政府预算相衔接，由财政部门根据经批准的预算依法拨付资金。随后，由项目法人机构作为发包人进行工程发包，组织具体的项目建设实施。在这一过程中，概算的核定与控制属于行政法律关系的范畴，是政府对投资行为进行监管的手段；而建设工程的合同价格确定及结算则属于民商事法律关系的范畴，是发承包双方基于平等、自愿、等价有偿原则所形成的权利义务关系。二者在法律性质上本应相互独立，互不隶属。

　　〖2〗一般情况下，发包人不能以概算未经批复为由，拒绝或拖延向承包人进行结算。

　　从法律逻辑上讲，如果合同中没有明确约定，但实际发生了应当调整概算的情形（如国家政策调整、物价大幅上涨、地质条件发生重大变化等），此时发包人可以依法依规申请调整概算。然而，概算的调整并不必然意味着需要相应调整应当支付给承包人的合同价款。同理，在合同履行过程中发生的设计变更、工程索赔等事项，可以作为承包人主张调整合同价款的依据，但并不能直接构成发包人申请调整概算的依据。简而言之，在合同没有明确约定的情况下，不能简单地将概算调整的结果作为工程价款结算的直接依据。大厂工程概算收费

　　司法实践中也明确支持这一观点。在最高人民法院审理的（2019）最高法民申4378号案件中，A公司与市交通局签订施工合同，承建某公路扩建项目。工程竣工并通过验收后，市交通局以案涉工程由中央预算资金投入、属于国家投资项目、需要竣工后审计、后期概算需要经过审核部门调整为由，拒绝支付工程款。最高人民法院在再审裁定中认为：案涉公路扩建工程由于客观因素导致概算大大增加而需要“调概”即便属实，但此事项系应由行政机关内部解决的问题，与交通局应否对外承担支付工程款的民事义务并无关联。本案双方之间的相关合同未明确约定最终结算以审计结果为准，亦未约定适用有关工程结算需经审计的部门规章等规定。根据案涉工程已经交工验收并投入使用的事实，应当认定交通局给付工程款的条件已经成就。这一裁判观点清晰地表明，行政机关内部的概算调整程序，不能对抗发包人对外支付工程款的民事义务。

　　〖3〗发包人已经对结算结果进行确认的，不能再以项目未履行概算审查程序为由否定结算的效力。

　　部分地方性政府文件对政府投资项目的概算调整程序存在特别规定，例如要求超过一定金额的超概事项必须经过地方人民政府常务会议审议通过。但是，如果该类规定没有在合同中明确约定需要遵守适用，则其性质仅属于规范行政机关内部审批的程序性文件，并不构成承包人主张工程款权利的法律限制。工程概算造价ppt

　　在（2021）京民再79号案件中，X公司中标某遗址公园整治修复工程，案涉工程资金来源为政府投资，总投资为2亿元。工程于2013年12月竣工，审计单位出具《审核报告》审定的工程金额约为2.3亿元，超出概算约3000万元。根据当时有效的《海淀区政府投资项目管理办法》的规定，超概2000万元以上的项目应由海淀区政府常务会审议。由于该项目迟迟未能通过政府常务会审议，项目单位始终以审议未完成为由，拒绝向承包人支付欠付的工程款。

　　北京市高级人民法院在再审中认为：“关于《审核报告》是否需经海淀区常务会审议通过。首先，《施工合同》中并无此项约定，不能以案涉项目系政府投资项目，就当然推定案涉项目涉及的各种政府内部审批手续自然成为合同的一部分。其次，《海淀区政府投资项目管理办法》第36条虽然规定决算投资数超概算金额在2000万元以上（含）的项目应由海淀区政府常务会审议，但并未规定未经审议通过的后果，更未规定未经审议通过《审核报告》就无效，因此《海淀区政府投资项目管理办法》不构成新兴建宇公司主张工程款权利的限制。”这一判决再次确认了合同约定优先、内部行政程序不对外产生对抗效力的法律原则。

　　综合上述法律分析及司法案例的裁判观点，可以得出如下结论：发承包双方完全可以在合同中明确约定工程款的结算金额是否以政府的概算调整或审计结果为准，以及相关的程序应当如何进行。如果之后因该问题发生诉讼或仲裁，合同中是否有此约定，将成为司法审判中最终确定工程价款的重要基础。因此，对于工程总承包项目的发承包双方而言，在合同中对概算与结算之间的关系作出清晰、具体、可操作的约定，是防范和控制履约风险的关键举措。工程概算调整收费