建安工程费概算与投资概算▲工程总承包项目中要求“合同价格不得超概”存在的风险

　　从前文的梳理可知，工程总承包项目中的“合同价格”与“概算”本属于不同的法律关系范畴。国家法律、行政法规层面仅要求建设单位的“投资”不得超过概算，并没有直接将“合同价格”或“结算价款”与“概算”挂钩。加之概算调整和批复程序本身具有相当的复杂性，导致各方对于工程总承包合同中约定“合同价格不得超概”的条款效力认定以及实际执行问题，产生了诸多争议。以下从三个层面分析其中存在的典型风险。

　　〖1〗如合同明确约定合同价格以政府批准的概算为准，双方原则上应按约执行

　　虽然从法律关系上看，概算与合同价格是两个相互独立的概念，但如果合同中明确约定合同价格以概算调整结果为准，并且不存在其他导致合同无效的法定情形（如违反法律强制性规定、损害社会公共利益等），那么该约定应当认定为有效，对合同当事人具有法律约束力，双方应当按照约定履行各自的义务。

　　在（2021）晋民终75号案件中，A公司与某高速公路管理处签订了施工合同。合同约定：因劳务、材料和设备等价格上涨对工程成本产生的影响，在合同执行期间不再进行调整，相关风险由承包人自行承担。A公司中标后将工程转包给B公司实际施工。在B公司施工期间，项目主要材料价格出现大幅上涨。A公司与高速管理处签订了《补充协议》，约定材料差价的调整应当以省交通运输厅的批复为准。高速管理处将材料大幅上涨的情况上报省交通运输厅后，省交通运输厅下发了调整设计概算的批复文件，但批复所认可的材料差价调整金额远未达到B公司的预期。B公司遂将A公司与高速管理处诉至法院，要求支付更多材料调差款。土建工程概算属于概算级次

　　一审法院晋城市中级人民法院认为：A公司与高速管理处签订的施工合同以及补充协议均合法有效。B公司申请的材料调差款并未全部获得省交通运输厅调整投资概算的批复，因此视为材料差价支付的条件尚未成就。二审法院山西省高级人民法院支持了该观点，认为《补充协议》约定材料差价以省交通运输厅批复为准，结合双方的明确约定，材料价格变化应属于商业风险范畴，双方应当按照约定执行。

　　但是，需要指出的是，在特定项目、特定情形下，仍然存在通过情势变更原则、公平原则等法律角度，对相关条款的效力和适用性进行重新审视和讨论的空间。例如，当材料价格上涨幅度远超正常商业风险范畴，继续履行原约定将导致一方遭受显失公平的损失时，法院或仲裁机构有可能突破合同约定，依据情势变更原则进行调整。

　　〖2〗如承包商对价格风险预估不足的，可能因资金问题导致无法继续实施工程

　　在合同相关条款对双方具有约束力的前提下，如果承包商在投标和签约阶段没有充分认识到材料价格上涨、人工费用增加以及其他属于自身风险范围内的合同价格调整因素，项目执行过程中因此发生了超出批复概算的情况，承包商将无法依据合同取得超过概算之外的工程价款。当承包商的自有资金无法应对这些超出预期的风险时，将直接影响工程质量安全或施工进度的正常推进，甚至导致项目停工、合同解除等严重后果。知道总概算算建筑工程概算

　　在（2022）京0102民初20243号案件中，北京市西城区人民法院认为：本案的争议焦点在于十支队是否有权主张解除总承包合同。十支队主张城建公司不继续履行合同，而城建公司则主张系十支队的原因导致其无法继续施工，后续工程款无法支付。根据总承包合同的约定：调整后的合同价不能超过批复任务书所载金额；本合同为限额合同，无暂估价；军委及武警部队批复的项目投资估算表总额，扣减实际支出的工程建设其他费用（包括代建费、监理费、设计费、造价咨询费、结算审核费等），再加上经批复的调整（增补）经费后，下浮百分之二，即为工程结算的最高限额（限价）。最终结算金额不得高于该最高限额，否则按照最高限额进行结算。因此，城建公司作为市场主体，在签约时应当对批复任务书金额以及合同约定的最高限额负有审慎的注意义务。城建公司不应以超出预算等理由暂停施工，其实质性停止履行合同的行为已经构成违约。

　　〖3〗如因发包人原因导致超概算而无法获得概算之外的资金，进而导致项目停工的，发包人可能面临相应的违约责任

　　《中华人民共和国民法典》第八百零三条规定：“发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权请求赔偿停工、窝工等损失。”这意味着，发包人负有按照合同约定及时足额支付工程款的义务，并应确保项目能够顺利推进。如果因发包人自身原因导致项目超出概算，且发包人未能依法依规履行概算调整程序，从而影响到项目后续建设资金的获取，无法继续支付工程进度款、材料款等，造成项目停工的，发包人应当向承包人承担相应的违约责任。工程不超概算是指总概算

　　在（2020）黔民终727号案件中，贵州省高级人民法院认为：关于项目停工的原因，双方均认为系涉案项目超概算所致。关于超概算事件的归责问题，经查明，《建设工程施工合同》第二部分通用合同条款第2.4.3条约定，发包人应当向承包人提供包括地质勘查资料在内的系列资料，并对所提供资料的真实性、准确性和完整性负责。本案系因贵安消防队提供的资料与实际情况不符，违反了合同约定，从而产生超概算，并最终导致项目停工的结果。

　　根据《建设工程施工合同》第二部分通用合同条款第16.1.1条“发包人违约的情形”中第（5）项以及专用条款第16.1.2条“发包人违约的责任”中第（5）项“因发包人违反合同约定造成暂停施工的违约责任：按10000元/每天×暂停施工天数进行处罚”的约定，发包人应当按照10000元/每天乘以暂停施工天数的标准，向承包人支付停工损失。关于暂停施工天数的认定，贵安消防队在自行出具的《关于请求解决大学城消防综合应急救援中心建设资金的请示》中认可停工时间已达5个月，二建公司亦对涉案工程已停工5个月予以认可，本院对此予以确认。综上，根据双方合同约定以及本案实际情况，二建公司关于“按合同约定由贵安消防队承担停工损失150万元”的上诉主张，本院予以支持。

　　▲“合同价格不得超概”的风险管控建议

　　在确定具体解决方案之前，发承包各方首先应当达成一个基本共识，即：在“合同价格不得超概”这一要求中，“合同价格”与“概算”这两个数值均不是静态不变的，而是动态可调的变量。按照《建设项目工程总承包合同（示范文本）2020-0216》的约定，合同价格并非仅仅体现为合同条款中载明的签约价格，还包括根据合同约定所进行的变更和调整所导致的价格增减。同样，经过批复的“概算”价格，也存在着依法依规进行调整的空间和路径。土木工程概算分为几级概算

　　因此，“合同价格不得超概”本身并不是两个静态数值之间的简单比较和判断，而是依赖于项目管理过程中，在科学、合理、可控的机制下，实现合同价格不突破概算的动态平衡，最终达成国家法律法规所要求的投资控制目标。只有当发承包双方真正达成这一共识，才能够避免因某一具体争议点陷入僵局而影响项目的整体履约，进而有条件促进各方在项目建设的长期过程中，以友好、灵活、开放的心态，找到既合法合规又符合双方利益诉求的解决方式。基于此，我们总结实务经验，提供以下三个方面的风险管控建议，供各方参考与讨论。

　　〖1〗重视工程发包前的咨询成果深度，提高概算的准确性

　　政府投资项目采用审批制决策，在编制投资概算之前，需要依次经历项目建议书、可行性研究报告和初步设计等前期阶段。项目前期工作的扎实、稳步、准确实施，是提高概算准确度的关键前提。对于建设单位而言，应当合理安排项目工作计划，为项目前期工作预留充分的时间，确保各项工作达到规定的要求和深度，从而为后期投资概算的编制奠定坚实的基础。具体而言，建设单位应当委托具有相应资质和丰富经验的咨询单位，开展深入细致的勘察、设计、评估等工作，尽可能全面地识别和预估项目实施过程中可能出现的各种风险因素，并将这些因素合理反映到投资概算之中，避免因前期工作深度不足而导致概算失准。

　　〖2〗明确《发包人要求》，控制合同价格的调增

　　《发包人要求》是工程总承包项目中体现合同目的的核心文件，是确定合同价格的基础和依据，也是划分合同双方权利义务、明确竣工验收交付标准以及进行结算和争议解决的重要依据。要实现“合同价格不超概”的目标，应当充分利用《发包人要求》这一文件，全面、合理、精细地设置相关条款。具体而言，应当结合行业特点、专业要求以及企业自身的管理管控特点，对项目实施过程中高发的变更和索赔问题进行系统总结，对可能触发概算调整的大额变更事项，进行有针对性的约定，并明确关联发包人进行变更审批及概算调整的职责和程序。通过细化《发包人要求》，可以有效减少合同履行过程中的歧义和争议，从而更好地控制合同价格的调增幅度。土建工程概算属于概算中

　　〖3〗设置合理的风险分担原则，关注调整概算的情形和程序

　　经过上述梳理，我们不难发现，工程总承包模式中因“合同价格不得超概”问题所产生的争议，除了可以归责于发承包某一方具体行为的原因之外，更深层次的矛盾在于发包人投资控制的需求与工程建设行为自身所固有的不可预见性导致价格增加之间的矛盾。

　　工程总承包项目往往具有规模大、建设周期长、造价组成复杂等特点。部分大型项目，如水利水电、市政、轨道交通、公路、铁路等线性基础设施工程，横跨多个行政区域，建设期间受到气候条件、地质水文条件、市场价格波动等多方面不可预测因素的影响。在初步设计阶段及初步设计概算编制时，很难完全预见到工程建设实施期间可能发生的各种变化。

　　针对可以归责于某一方的事由，双方可以通过明确的风险分担机制，将风险分配给对该类风险具有更强管控能力的一方（即“风险易控方”）进行管理，或者通过购买工程保险等方式进行风险转移。而针对不可归责于任何一方的事由，或者如果将风险分配给某一方承担将不合理地增大其风险负担的事由（例如工程规划调整、生态红线退让造成的影响、工程地下遇到不利物质条件等），则建议合同双方明确约定在此类情形下，涉及概算调整的各相关方应当承担的职责，及时启动概算调整程序，并明确概算调整的结果与合同价格确定之间的具体关系。通过科学合理的风险分担机制，可以在一定程度上缓解“合同价格不得超概”要求与工程建设固有不确定性之间的矛盾，促进项目顺利实施。工程概算和设计概算的区别