工程结算价差调整约定在政府投资或以政府投资为主的工程项目竣工结算环节，社会中介机构开展的结算审核与审计机关实施的结算审计之间，究竟存在何种本质区别？二者之间是相互替代的关系，还是各司其职的互补关系？这一问题的答案，不仅关系到发承包双方对结算结果的合理预期，更直接影响到政府投资审计职能的准确履行和建筑市场的健康运行。本文从九个维度系统比较结算审核与结算审计的差异，并在此基础上回答实践中常见的四个困惑，旨在为建设单位、施工企业、造价咨询机构和审计人员提供清晰的操作指引和制度理解。

　　《全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》发布后，在建筑行业与审计系统均引发了广泛关注和深入讨论。长期以来，基层审计机关受地方政府委托，承担了大量本应由建设单位完成的结算审核工作，这一做法有其特定的历史背景和现实需求，也确实在政府投资项目造价控制中发挥了不可替代的作用。然而，随着社会主义市场经济体制的不断完善和工程造价咨询行业的快速成长，这一格局正在发生深刻变化。工程总价是否是结算金额

　　经过近十几年的市场培育和发展，工程造价咨询机构作为独立的市场主体已日趋成熟，其专业能力、执业规范和风险控制水平均有了显著提升。住房和城乡建设部相关规章已明确要求工程结算审核应当由具备相应资质的工程造价咨询机构完成。在此背景下，国家审计机关逐步从具体的结算审核事务中退出，转而专注于其法定职能范围内的投资审计工作——这是"放管服"改革的客观要求，也是政府职能转变的必然趋势。那么，在职能转变之后，造价咨询机构的结算审核与审计机关的结算审计究竟存在哪些本质区别？以下将从九个方面进行系统梳理和深入分析。

　　【1】工作性质不同：建设管理活动与行政监督行为的根本分野

　　结算审核与结算审计的首要区别在于其工作性质的根本不同。工程发包人或者受其委托的工程造价咨询机构对竣工结算进行的审查核对，在不同规范文件中有不同的表述方式——《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）使用了"结算审查"一词，《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》和《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）称之为"结算审核"，《建设工程造价咨询规范》（GB/T 51095-2015）则使用了"结算复核"的表述。尽管称谓各异，但其基本工作内容和方法是一致的，本文统一称之为"结算审核"。结算审核的本质，是发包人或其委托的第三方专业机构对承包人提交的竣工结算文件进行的核对与确认，属于建设管理活动的范畴。建设工程结算审计项目公司

　　结算审计则有着完全不同的法律定位。根据《审计法实施条例》第二十条的规定："审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。"据此可以提炼出结算审计的核心概念——审计机关依法对工程结算进行的审计监督。结算审计在性质上属于行政监督行为，其权力来源是国家审计监督权，而非合同当事人的委托授权。

　　【2】工作目的不同：价款支付确认与合规性监督的功能分化

　　结算审核与结算审计在工作目的上的差异，由二者性质不同所决定，并直接影响到各自的工作重心和结果运用。

　　根据建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》的规定，承包方应当在工程完工后的约定期限内提交竣工结算文件。国有资金投资建筑工程的发包方，应当委托具有相应资质的工程造价咨询企业对竣工结算文件进行审核。发包方应当根据竣工结算文件及时支付竣工结算款。由此可以明确，结算审核的直接目的是核实竣工结算的真实性、准确性，为发包方支付工程价款提供可信的依据。它服务于合同双方对工程价款的确认和支付，是合同履行环节的一部分。

　　而根据《审计法实施条例》的规定，审计机关对政府投资与以政府投资为主的建设项目结算的真实性、合法性、合规性进行审计监督。结算审计的目的，并不在于直接确认某一笔工程款应当支付多少，而在于通过对结算过程的全面审查，督促建设单位、财政部门切实履行好结算管理职责，促进在结算管理中发现制度漏洞和管理短板，堵塞漏洞、完善制度、规范管理，从制度层面提升政府投资项目的造价管控水平。建设工程结算审计项目机构

　　【3】基本理论前提不同：合同信赖关系与公法监督逻辑的假设差异

　　结算审核与结算审计在基本理论前提上存在着深刻的不同，这一差异导致了对同一事项可能作出完全不同的处理。

　　结算审核的基本前提假设是：建设单位和施工单位作为平等的合同双方，在工程实施过程中已经确认的价款不存在争议，双方的签证、确认等书面文件是基于真实意思表示形成的合意。换言之，结算审核的工作假设是合同双方在履约过程中的确认行为是真实、有效的。在这一前提下，结算审核的工作重点是依据合同实施过程中形成的资料查错补漏，确保计量计价的准确性，而不涉及对签证真实性、合法性的深层质疑，不涉及对当事人是否存在串通舞弊行为的审查。

　　结算审计的基本前提假设则完全不同。审计机关从国家审计监督的立场出发，其基本假设是发包人在工程结算管理中可能存在不按合同约定、不按法律法规、不按规范标准管理的情况，甚至可能存在舞弊行为。审计的核心目标之一，就是通过审查发现这些管理偏差和违规行为，揭露可能存在的舞弊现象，并据此追究相关责任。结算审计不仅要查错漏，更重要的是监督建设单位规范管理，防止国有资产流失。工程结算款包括哪些费用

　　由于基本假设存在差异，同样一个问题在审核和审计中可能面临完全不同的处理方式。例如，某一项签证价格已经由发包人、施工方双方签字确认，且有完整的支持资料，在结算审核时便不会受到质疑，审核人员将直接依据该签证计入结算价款。但在结算审计中，这一签证恰恰可能是审计关注的重点——审计人员需要审查签证事项是否真实发生、签证程序是否合规、签证价格是否公允、是否存在利益输送的可能，而不会仅因双方签字就将其视为不可质疑的结论。

　　【4】依据不同：合同约定优先与法定职权监督的规范层次差异

　　结算审核与结算审计所依据的规范体系在层次和性质上存在显著区别。

　　结算审核的主要依据是发承包双方签订的施工合同、招标投标文件、补充协议、设计变更签证与现场签证等合同层面和事实层面的文件，以及国家有关法律法规、规范标准和工程造价计价标准、计价办法等技术层面和制度层面的规范。这些依据的核心特征在于——合同文件和双方签证等资料是审核的直接依据，是对合同双方合意内容的核查和确认。换言之，结算审核是在尊重合同约定的前提下，确认合同约定的价款是否得到了准确、完整的执行。工程竣工结算可以审计几次

　　结算审计则是审计机关依据《审计法》及《审计法实施条例》等审计法律法规，对工程结算进行的审计监督。在审计视角下，工程结算价款形成过程中的全部资料——包括合同、招标投标文件、补充协议、变更签证和现场签证等——其本身及其形成过程都是审计监督的对象。审计机关不仅要依据法律法规审查这些资料的内容是否真实、合法，还要审查其形成过程是否符合法定程序和规范要求。这种审查的深度和广度，远远超出了结算审核对资料真实性的确认。

　　【5】范围不同：结算形成期间与价款形成全过程的覆盖广度差异

　　结算审核与结算审计在工作范围上的差异也是不容忽视的。结算审核的范围，根据相关法规和规范的表述，大致涵盖从招标文件开始至施工单位上报竣工结算的期间，主要包括招标文件、投标文件、合同、合同价款调整、工程签证、设计变更等，其核心是审查结算文件的编制是否准确、完整、合规，聚焦于结算书本身的数据核实。

　　结算审计的范围则更为宽广。根据《审计法实施条例》第二十条的规定，审计机关"可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查"。这意味着结算审计的范围可以延伸到工程结算价款形成过程中的各个阶段和各个环节——包括工程发包前的预算编制、招标方式的选择和招标程序的执行、合同价款的确定和调整、施工过程中的变更和签证管理、施工单位上报的结算文件，以及经过建设单位审核后的结算结果等。结算审计的覆盖范围相比结算审核更宽、更广、更深，它不仅仅是对结算书数字的复核，而是对整个结算价款形成链条的全面审视。工程结算金额和合同金

　　【6】实施方法不同：全面审核与风险导向审计的路径分野

　　结算审核与结算审计在实施方法上有着本质的区别，这一区别决定了两种工作在资源投入、工作重点和时间周期上的显著差异。

　　根据结算审核的相关规范要求，结算审核应当采用全面审核法，即对施工单位报送的竣工结算中的所有分部分项工程、所有费用项目进行全面、逐项的审查核算，不得采用重点审核法、抽样审核法或类比审核法等选择性审核方法。造价咨询机构在结算审核过程中，如果发现工程图纸、工程签证等与工程事实不符，应当要求发承包双方书面澄清事实，并据实进行调整。对于双方在审核过程中需要进一步确认或有争议的事项，可以通过相关各方参加的专题会商会议协商解决，最终的审核结论须经几方共同签字确认。全面审核法追求的是"无一遗漏"的精确性，审核结论力求与工程实际完全吻合。

　　结算审计则是按照审计的专业方法论，基于风险导向原则，首先进行全面的分析性复核，对内部控制制度进行测试，评估各环节的重要性水平，在此基础上采取科学的抽样方法对工程结算进行审查，并从多种途径获取审计证据、编制审计工作底稿。审计以抽样为基本方法，其结论是基于样本推断总体，而非逐项核对全部数据。这直接导致审核和审计在结论精确度上的差异——审计结论在统计上是可靠的，但在单个项目上可能与工程实际存在偏差，这在审计方法和制度设计上是正常的。国有投资工程竣工结算流程

　　【7】支撑结论的证明材料不同：双方签认与独立取证的数据来源差异

　　结算审核与结算审计在支撑结论的证明材料方面同样存在显著差异。

　　结算审核是建设单位或其委托的造价咨询机构对施工单位报送的工程结算的审核，支撑审核结论的主要材料是在结算形成过程中产生的工程资料，其中双方签字确认的签证、验收单、认价单等是最直接、最具证明力的证据材料。审核人员的工作是"基于双方已经确认的事实，核实其计算是否正确"，而非质疑双方确认事项本身的真实性。

　　结算审计是审计机关根据审计法律法规及审计准则实施相应的审计程序，其所依据的审计证据往往不限于双方已经签字确认的材料。当审计机关对某一项经双方确认的费用产生怀疑时，有权采取更加主动和深入的取证手段。例如，对某一项材料暂估价的最终定价，审计人员若对经双方确认的定价水平有疑问，可能会采取向生产厂家直接函询或上门查询、询问相关的采购经办人、延伸审计施工单位的采购合同和付款凭证等方法，获取第一手的审计证据，以确定该定价是否真实合理、是否存在高估冒算。这种独立于双方合意之外的取证能力，是审计监督的核心特征之一。

　　【8】结果的运用不同：价款结算依据与行政问责依据的功能分化

　　由于结算审核与结算审计的目的不同，其结果运用的方向和效力也有着本质区别。结算审核的结果——审核报告或审核定案表——是发承包双方结算工程价款的直接依据，具有较强的民事合同效力。审核结论一经双方确认，便具有法律约束力。中途退场工程结算审核报告

　　结算审计的结果则是审计机关督促建设单位、财政部门切实履行职责的依据。对结算审计中发现的结算不实等问题，审计机关应当依法作出审计决定，责令建设单位进行整改、调整或追回多付的工程款项；对审计发现的违法违规、损失浪费等问题线索，依法移送有关部门处理。审计结果的主要功能是"发现问题和推动整改"，而非直接替代合同双方的结算确认。

　　【9】完成时间不同：市场效率与行政程序的节奏差异

　　根据《建设工程价款结算暂行办法》的规定，工程竣工结算审核的时间按照结算金额的大小分为20至60天不等，这一时间设计体现了对工程价款及时支付的效率考量。

　　结算审计则需要遵循国家审计准则的要求，经历项目计划编制、计划报批、审计实施、复核、法规审理、审计报告征求意见等法定程序，每一个环节都有相应的时限和质量要求，且强调"时间服从质量"——宁可审计时间延长，也要确保审计结论的准确性和权威性。因此，结算审计的时间通常明显长于结算审核。

　　以上对结算审核与结算审计九个方面的系统比较，目的在于解答实践中长期困扰相关主体的四个常见问题：

　　第一，有资质的造价咨询机构已经对结算进行了审核，审计机关还能不能再做结算审计？答案是肯定的。结算审计是《审计法实施条例》明确赋予审计机关的法定监督职责，不受是否存在第三方审核结论的影响。中介机构的审核不能替代国家审计的监督。做建筑工程怎么结算

　　第二，为什么造价咨询机构的审核结果与审计机关的审计结果常常出现不一致？正是由于本文前述九个方面的差异——性质不同、目的不同、假设不同、依据不同、范围不同、方法不同、证据不同、结果运用不同、完成时间不同——导致两者在结论上存在差异是完全正常的制度现象。

　　第三，为什么不能直接以造价咨询机构的审核结果作为审计机关的审计结果？除造价咨询机构可能存在的主观因素外，更根本的原因在于两者的法律定位和制度逻辑不同——一个是市场化的合同价款确认，一个是法定化的行政监督，两者不可简单等同。

　　第四，为什么结算审计的时间远长于结算审核？这是由审计法定程序的完整性、审计范围的广泛性和审计标准严格性所决定的。

　　正如党的十八届三中全会所指出的，要处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。工程结算审核作为市场活动，由具备专业资质的造价咨询机构完成，是充分发挥市场作用的体现，有助于提升资源配置效率。国家审计机关作为监督部门，应当落实新时代对审计工作"应审尽审、凡审必严、严肃问责"的要求，进一步规范审计工作，更好地监督各市场主体行为，更好地发挥政府在制度建设、规则维护和风险防控方面的职能作用。造价咨询机构的结算审核与审计机关的结算审计，二者各司其职、各尽其责，共同构成了政府投资项目工程价款管控的完整体系。工程项目结算单作用