鄂尔多斯工程造价审计在国家重大政策措施不断落地生根、政府投资绩效持续提升和反腐倡廉建设深入推进的大背景下，固定资产投资审计已经成为保障公共资金安全、提升政府投资效益、推动规范管理的重要制度安排。然而，随着投资领域新情况、新问题层出不穷，各地审计机关在审计内容、审计对象、介入时间等关键环节上把握尺度并不一致，有的偏重结算审价，有的侧重竣工决算，有的提前介入跟踪，有的事后集中审计。加之投资审计专业力量参差不齐，不同地区、不同项目呈现出的审计模式、深度和广度差异明显，甚至在一定程度上出现“各自为政”的局面。这些因素相互叠加，使投资审计工作潜藏着多方面的风险。结合多年投资审计工作实践，笔者认为，只有在准确认识风险成因的基础上系统构建防范措施，才能推动投资审计工作行稳致远。

　　▲固定资产投资审计面临的风险与成因

　　〔1〕部分地方政府对“审计监督”含义理解存在偏差，容易引发审计诉讼风险。

　　《审计法》及其实施条例明确规定，“审计机关对……单项工程结算、项目竣工决算依法进行审计监督”，审计署《政府投资项目审计规定》也明确要求“审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算”。单位工程划分谁主持审计

　　这些规定为投资审计工作提供了基本遵循，但在执行过程中，部分地方政府却将“审价”与“审计监督”混为一谈，认为审计机关对工程结算的审核就等于必须以审计结果作为工程价款的最终结算依据。这种理解偏差并非只是一个概念上的分歧，而是直接影响到建设合同的正常履行。一些地方通过政府令、政府规章等规范性文件，强制要求政府投资项目的结算必须以审计结果为准，实质上是用行政权力介入平等主体之间的民事合同关系。

　　这种做法的争议由来已久。2015年，全国建筑业协会曾专门向全国人大法工委发函，认为地方性法规中规定“以审计结果作为政府投资项目结算依据”，混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，与《审计法》《合同法》的有关规定相抵触。法律界人士也普遍指出，审计监督是行政机关的内部监督手段，不能当然替代合同双方的结算约定。地方政府规章一旦偏离上位法，审计机关便容易被推至风口浪尖，既要面对合同当事人对审计结论的质疑，又可能在行政诉讼中处于被动地位，最终引发审计诉讼风险。审计机关既要坚持依法监督，又要避免因制度设计的偏差而承担不应有的法律后果，这是风险防范的首要课题。

　　〔2〕外界对审计职能认识模糊，影响审计部门独立、规范地履责，加大审计责任风险。淮安工程竣工决算审计报告

　　审计监督的最大价值在于独立性和超脱性。但在实际工作中，不少建设单位对审计职能缺乏清晰认识，常常把跟踪审计当作项目建设的“贴身管家”，事无巨细都希望审计人员参与决断。一些重大事项未经施工方、监理方充分讨论，便直接交由审计人员定夺；个别建设单位甚至把审计意见当作挡箭牌，用审计人员的判断来替代自身的项目管理决策。表面上看，审计人员似乎受到了尊重，实质上却模糊了监督者与执行者之间的边界。一旦审计人员对建设过程中的具体事项表明态度，甚至签署书面意见，就从“监督人”变成了“当事人”，后续一旦发生质量、造价、进度等方面的问题，审计部门便难以保持中立立场，也难以避免连带责任。

　　与此同时，不少地方政府要求审计机关参加与法定审计职责无关的议事协调机构，有的还要求审计人员在项目指挥部、领导小组中承担具体管理事务。这类做法不仅挤占了审计资源，更让审计监督在一定程度上“身陷局中”。西安地铁电缆质量事件就是一个值得警醒的案例：相关监督部门人员因未能及时发现和处置问题而被严肃追责。审计机关同样属于监督部门，若长期深度介入建设过程的具体事项，既影响依法独立审计的公信力，也会使审计人员面临不可忽视的职业责任风险。只有让审计回归监督本位，才能真正发挥其“治已病、防未病”的作用。

　　〔3〕工程建设涉及专业广泛，审计人员专业知识相对局限，加之投资审计方面的专业法律法规和技术标准缺乏，带来审计质量风险。工程财务竣工决算审计法规

　　固定资产投资审计的对象覆盖工程建设全生命周期，涉及土建、安装、装饰、市政、交通、水利等多个专业。现代工程项目规模大、技术复杂、工艺更新快，对审计人员的知识结构提出了极高要求。然而，大多数审计人员在校学习和工作实践中往往以某一个专业为主，其他专业仅有所涉猎，甚至完全陌生。单一的知识结构在面对多专业交叉、新技术应用时，难免力不从心，审计的深度和广度都会受到制约，审计建议的科学性和可操作性也会打折扣。

　　更棘手的是，建设项目本身就是经济与技术的结合体，技术问题很难通过统一的条条框框进行完整规范。审计过程中遇到的具体问题，如设计变更是否必要、材料认质认价是否合理、特殊工艺及材料的计价是否恰当等，往往缺乏清晰、权威的判别依据。不同审计人员对技术规范的理解可能存在差异，对同一事件作出的判断也未必一致；在依据不充分的情况下，如果仅凭主观经验或与参建方协商谈判来定性，就可能得出不恰当甚至截然相反的审计结论，轻则引发争议，重则影响审计结果的严肃性与公信力，最终形成审计质量风险。弥补认知盲区、统一裁量尺度，已经成为投资审计必须跨越的障碍。

　　〔4〕行使自由裁量权过程中存在廉政风险。

　　正是由于投资审计中存在着大量需要专业判断和个案裁量的空间，审计人员实际上拥有一定的自由裁量权。这些权力体现在问题定性、高估冒算金额的核减、争议事项的处理方式等多个方面。如果审计人员缺乏严于律己、慎独慎微的意识，不能正确处理自己与被监督对象之间的关系，就可能在利益诱惑下利用裁量空间进行权力寻租，该核减的不核减，该披露的不披露，甚至通过拖延、暗示等方式向施工方、中介机构索取好处。这类廉政风险不仅会腐蚀审计队伍，更可能使投资审计失去应有的独立性和权威性，最终损害政府投资审计的公信力。正因如此，廉政风险防控必须与审计业务管理同步设计、同步实施。工程项目审计检验报告日期

　　▲固定资产投资审计风险的防范措施

　　〔1〕各地需要制定符合法律精神的投资审计监督办法

　　各级审计机关应主动引导地方政府对照《审计法》及审计署相关要求，全面梳理本地区投资审计监督的相关办法和制度，逐条审查是否存在超越地方立法权限、扩大审计决定效力范围、以行政行为限制民事权利等不规范问题。对于与上位法相冲突的内容，应当及时修订或废止，特别要纠正将“审价”等同审计监督的错误倾向。

　　在此基础上，还应当结合本地投资规模、项目类型和监管需要，对审计范围、审计内容、审计方法、审计程序等作出更具操作性的细化规定，使投资审计真正做到有法可依、有据可循。既能维护国家法治统一，也能让审计监督在当地经济社会发展中发挥更加积极而稳健的作用。

　　〔2〕审计机关需要对自身职能有正确的定位，有所为有所不为

　　审计机关不是建设单位的审价部门，也不是工程建设的直接管理者。要实现规范监督与依法履责的平衡，首先必须扭转将政府审计作为工程价款结算前置环节的现状。审计机关应当把建设单位作为工程建设的主体责任单位和审计对象，围绕项目整体开展竣工决算审计，重点揭示和反映超概算、建设程序不规范、工程款超付、变更不合理、计价不正确等问题，以审计监督促进政府投资项目规范管理、提高投资绩效。财政局工程审计部

　　对于审计职责以外的事项，审计机关应当果断拒绝，不应参与投资建设项目的可研论证、项目审批、招投标、合同签订、物资采购、各类验收等具体管理环节，也不应签署相关书面文件。与此同时，审计机关要在日常工作中持续提醒被审计对象认清自身作为项目建设主体的身份，督促其充分履行决策和管理职能，自觉承担相应的责任义务，逐步扭转事事依赖审计、凡事推给审计的不正常状态，为自己营造规范履职、独立监督的良好外部环境。

　　〔3〕加强学习，提高审计人员业务水平

　　投资审计专业法律法规和标准体系的相对滞后，对审计人员提出了更高的综合素质要求。审计人员必须熟练掌握各类工程专业知识，做到“全面”与“专业”的有机统一。一方面，个体层面要主动学习新专业、新规范，密切关注新工艺、新材料、新政策、新行情，不断拓宽知识边界，及时更新知识结构，以适应投资审计内容日益丰富、技术日益复杂的现实需要。

　　另一方面，处室和审计组应当形成定期学习制度，通过集中学习、案例研讨、经验交流等方式，让不同专业背景的人员互相启发、彼此促进，共同提升团队的整体作战能力。只有打造一支既懂工程技术、又懂造价法律、还熟悉审计方法的复合型队伍，投资审计的质量风险才能从源头得到有效控制。针对工程建设审计出的问题

　　〔4〕绷紧廉政这根弦，多举措防范廉政风险

　　➊加强对固定资产投资审计人员的职业道德和廉政纪律教育，针对投资审计工作中容易滋生廉政风险的环节，完善内部制度，强化日常管理，使廉洁意识内化于心、外化于行。

　　➋减少审计人员的自由裁量空间。对于争议问题，可以按照争议事项所涉金额大小设置重大事项权限节点，并按照不同权限分别向审计组、所在部门、分管领导直至主管领导逐级汇报。通过集体会商、集体研判，最大程度避免个人专业局限或感情倾向对问题判断和定性的影响，降低廉政风险与质量风险相互交织的可能。

　　➌加强对协审机构和协审人员的廉政教育，坚决杜绝单纯依赖中介机构的行为。建立健全协审中介机构的选聘、使用、管理、考核和费用结算机制，明确付费标准，强化过程监督，防止协审环节成为廉政风险的隐蔽通道。

　　固定资产投资审计风险既有外部制度环境的影响，也有内部能力与管理的不足。防范投资审计风险，必须坚持法治思维与底线思维并重，既要大力推动地方规章制度与上位法衔接，又要准确把握审计监督的职能边界；既要提升审计队伍的专业能力和综合素质，又要构建覆盖关键环节的廉政防控机制。只有把风险意识贯穿于投资审计全过程，把防控措施落实到每一个具体项目、每一个审计环节，才能真正让投资审计成为保障国家资金安全、促进政府投资绩效提升的坚实屏障。建设工程预算审计程序