益阳工程项目结算审计中心二十世纪九十年代中后期，随着我国政府职能的逐步转化以及市场经济需求的深刻变化，基础设施建设领域迎来了一系列改革探索。在这一背景下，我国借鉴发达国家在项目管理领域的成熟模式与先进经验，在非经营性政府投资项目（如基础设施、公共建筑等）中引进了代建管理模式。代建模式的推行，旨在推动工程建设过程中的“建管分离”，从而有效提升投资效率与质量、强化质量管理与进度控制，并充分发挥专业化管理团队的技术优势。经过数十年的发展，代建管理模式已成为我国非经营性政府投资项目中不可或缺的重要组成部分，其实施取得了显著的积极成效，在降低建设成本、缩短建设周期、提升工程质量等方面发挥了重要作用。

　　然而，由于制度设计尚不健全、相关法律法规存在缺位、管理模式仍未完全成熟等多方面原因，建筑企业在参与政府投资代建项目时，通常面临着较大的法律与经营风险。法律风险控制管理因此成为代建项目管理中不容忽视的核心内容。企业在参与政府投资代建项目时，应当树立强烈的风险管控意识，强化各项风控手段，结合项目的实际特点，采取有效的策略与举措，从而提升项目整体效益，保障工程质量，并实现企业的可持续发展。工程审计由谁管理工作

　　▲政府投资项目代建管理模式

　　〖1〗政府投资项目代建管理模式的定义

　　在非经营性政府投资的公共工程项目领域，发达国家及地区通常采用政府直接管理的模式。与此同时，美国、英国、德国等国家也积极探索并采用了委托代理的项目管理模式。其中，美国的CM模式（即施工管理模式）被普遍认为是代建管理模式的起源。在该模式下，建设经理在接受业主委托之后，成为业主的代理人，并以业主的名义开展各项工作，而业主则对建设经理的所有行动及其工作成果承担最终责任。

　　在国内，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号）、《政府投资条例》等一系列法律法规及政府规范性文件的规定，政府投资项目代建管理模式一般可以定义为：由政府或政府代表机构委托具备相应能力的专业代建主体，由代建主体负责项目全过程或部分阶段的管理工作。代建主体作为项目管理方，承担项目的质量、进度、投资控制等责任，最终向委托方交付符合合同要求的工程产品的一种项目管理模式。该模式通过引入专业化的管理团队，实现了项目决策、执行与监督的相对分离，有助于提高公共工程的投资效益和管理水平。建筑工程的审计目标是

　　〖2〗代建管理模式的法律构成要件

　　与传统的施工总承包模式相比，代建管理模式在提高项目管理效率、降低项目成本、增强资源整合能力等方面具有明显优势。根据现行相关法律法规及司法实践，代建管理模式通常具备以下几个核心法律要件：

　　（1）代建是基于代建合同建立的法律关系。代建管理模式的核心基础是代建合同，由政府或投资方（即委托方）与代建主体（即受托方）签订代建协议，在合同中明确界定双方的权利和义务。代建主体作为政府或投资人的受托方，代行委托方（业主）的管理职责，但并非直接成为项目业主。这种委托代理关系决定了代建主体必须在委托方授权范围内开展工作，其行为的法律后果最终由委托方承担。

　　（2）代建管理模式中各方权责范围相对明确。在代建合同中，委托方与受托方的权责范围应当清晰、具体、无歧义。一般而言，委托方负责项目前期的决策审批、资金保障、监督协调等工作；而代建主体则负责项目全过程管理，包括但不限于质量管理、安全管理、进度控制、投资控制、合同管理、信息管理以及组织竣工验收等工作。此外，代建主体通常还获得委托方的授权，代表委托方与下游的施工方、设计方、监理方等签订建设工程合同。这种明确的权责划分，有助于减少项目实施过程中的推诿和扯皮现象。南京道路工程纠纷审计局

　　（3）代建管理模式中各方的风险承担范围相对确定。在代建项目中，参与各方必须通过明确、详尽的合同约定来规定各自的责任和风险承担范围，并在此基础上进一步建立动态的风险防控机制。一般而言，委托方需承担项目的投资风险和政策风险，例如因国家政策变化导致的投资增加或工期延误；而代建主体则承担项目管理层面的风险，如质量风险、进度风险、安全风险等，但对投资风险和政策风险通常不承担责任。这种风险分担机制有利于发挥代建主体的专业优势，同时避免其承担超出合理范围的风险。

　　（4）代建主体是通过合法程序招选的适格主体。在招选程序方面，根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规的规定，若政府投资代建项目的代建服务费达到法定公开招标限额（例如，中央预算项目中单项金额超过二百万元人民币），则必须通过招标程序选择代建主体，以确保程序公正、竞争充分。在主体资格方面，根据公开的司法判例，即使代建主体本身不具备工程勘察、设计、施工等专业资质，也不必然导致代建合同无效。但在实际操作中，代建主体仍需根据项目所在地的具体政策以及项目招选文件的要求，具备必要的专业资质和丰富的项目管理经验，以证明其有能力胜任代建工作。

　　▲代建管理模式存在的主要法律风险

　　尽管代建制在我国建筑工程领域已经推行多年，但由于法律法规体系尚不健全、代建主体的法律地位不够明确、各级法院的司法判例标准不尽统一等原因，导致代建项目在实践中普遍存在权责不清或权责边界模糊的问题。企业作为代建主体参与政府投资代建项目时，面临着诸多法律合规风险，以下从四个方面进行详细分析。住建局工程审计整改方案

　　〖1〗违规垫资风险

　　在实践操作中，部分项目表面上以代建模式的名义实施，但实际上却由代建主体通过垫资或融资的方式先行承接项目，由代建主体承担了本应由业主负责落实的项目建设资金义务，而政府则承诺通过未来的财政资金支付代建费用。这种做法实质上形成了政府对企业的一种隐性支付义务。

　　上述模式直接构成了代建主体垫资建设的事实，违反了《政府投资条例》以及《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中关于禁止垫资建设的明确规定，属于违规垫资行为。与此同时，如果项目未能按照《中华人民共和国预算法》等法律法规的要求提前落实项目预算和项目资金来源，导致政府方的财政支付缺乏合法依据，那么代建主体将同时面临较大的工程款回款风险。一旦政府财政紧张或政策调整，代建主体投入的大量资金可能难以按时收回，甚至形成坏账。

　　〖2〗政府财政预算合规性风险

　　根据《中华人民共和国预算法》以及财政部《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕50号）等法律法规和规范性文件的要求，代建项目的支出预算必须由代建主体或项目使用单位依据初步设计方案、年度投资计划等文件进行科学编制，并明确绩效目标和资金来源。凡是未纳入年度预算的代建项目，不得安排支出；涉及预算调整的，必须经过发改部门、财政部门以及政府层面的逐级审定。建筑工程财务审计清单表

　　这意味着，如果代建项目涉及垫资建设、财政资金兜底回购、未纳入预算安排等情形，将直接违反上述法律法规，构成地方政府隐性债务。然而，在大量实际项目中，代建项目并未提前纳入财政预算，普遍存在“先建设、后补预算”的违规现象。这种操作模式不仅使代建主体面临合规风险，也对地方财政的可持续性构成了潜在威胁。

　　〖3〗项目管控重点失衡风险

　　代建项目应当聚焦于项目全过程的系统化管理，其关键在于代建主体必须具备覆盖项目全生命周期的综合管理能力，包括设计管理、招标管理、施工管理、造价管理、竣工验收管理等各个环节。然而，在现实中，部分违规操作的代建项目更加关注代建主体的筹融资能力，即看重其能否垫资或引入资金，而忽视了代建主体对项目实施全过程的有效管控能力，导致项目在施工建设过程中管控缺失。同时，部分代建主体的责任意识不强，将自己定位为“二倒手”或“中间人”，处于被动管理的状态，进而衍生出层层转包、违法分包等乱象，严重影响了工程质量和建设秩序。

　　在部分违规代建项目中，政府方将项目概算控制、融资等责任完全交由代建主体承担。代建主体出于自身利益最大化的考虑，往往倾向于通过做大项目概算、虚增工程量等方式争取更大的施工价差或利润空间，从而导致项目成本未能得到有效管控，违背了代建模式控制投资的初衷。此外，部分代建主体在垫资、融资过程中，将较高的融资成本直接转嫁至项目建设总体成本中，使得项目的经济性显著下降，甚至出现“建得起、用不起”的尴尬局面。政府工程审计扣费严重吗

　　〖4〗代建主体经济纠纷风险

　　从法律性质上看，代建合同并不属于我国现行民法所规定的有名合同类型。现行的法律法规尚未明确代建合同的法律性质，在司法实践中，各级法院对于代建合同的性质以及代建主体的法律地位存在着较大争议。这种争议直接导致了代建工程款的支付主体责任不确定，进而影响了委托方、代建方、施工方三方之间的权利义务关系。例如，部分法院认为代建主体属于建设工程的发包人，依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第四十三条的规定，代建主体需对实际施工人的工程款支付承担连带责任。这意味着，如果施工方未能从下游分包单位处获得工程款，实际施工人可以直接向代建主体主张权利，从而大幅增加了代建主体的诉讼风险和财务负担。

　　在房地产开发项目中，如果代建主体以借款方式向项目投入资金，并约定与委托方共享利润、共担风险，法院则可能依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，将代建合同认定为实质上的房地产合作开发合同。在这种情况下，代建主体因被认定为合作股东，将承担比普通代建方更大的法律责任，面临着借款无法收回、需要赔偿项目亏损等重大风险。因此，一旦发生纠纷，代建主体可能承担远超自身承受能力的诉讼风险和经济损失，企业必须对此保持高度警惕。建筑工程财务审计清单表