工程概算评审报告在政府投资或使用财政资金的建设工程项目中，概算与预算是项目投资控制的重要依据，也是规范资金使用、防止超支的关键管理工具。然而在实际建设过程中，因物价波动、设计变更、地质条件变化等原因，工程造价超出原批复概算或预算的情况时有发生。这是否会影响施工单位工程款的正常支付，成为发承包双方关注的焦点。本文结合国家及地方相关法规，对这一问题进行系统梳理与分析。

　　▲概算管理的法规框架及其效力范围

　　根据《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）规定，对于由国家发展改革委核定概算并安排全部投资的中央预算内直接投资项目，实行“超支不补”原则；对于安排部分投资的，原则上也遵循同一管理要求。这意味着如出现超概算情况，超出部分通常不另行追加财政资金，项目单位需自行承担或通过其他渠道解决资金缺口。

　　《国家发展改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》（发改投资〔2009〕1550号）进一步明确，因价格上涨、政策调整或地质条件发生重大变化等原因导致原概算不能满足实际需要的，项目单位应向国家发展改革委申请调整概算。若概算调增幅度超过原批复概算10%及以上，发展改革部门原则上将先商请审计机关进行审计，再根据审计结果决定是否调整概算。工程概算清单编制

　　在省级层面，如《河北省省级预算内投资项目概算管理暂行办法》等地方规章也体现了相似精神，强调概算核定后原则上“超支不补”，确需调整且调增幅度超过10%的，需经审计机关审计后按程序报批。

　　此外，行业主管部门亦有相应规定，如《公路建设项目可行性研究报告编制办法》明确要求工程可行性研究阶段投资估算与初步设计概算之差应控制在投资估算的10%以内，体现前期控制的重要性。

　　▲超概算是否影响施工合同下的工程款支付

　　从法律性质上看，概算审批属于行政机关对项目投资规模的行政管理手段，其约束对象主要为使用财政资金的项目业主单位，而不直接约束施工企业，也不直接影响发承包双方签订的施工合同效力。

　　因此，即使项目因未获概算调整批复而面临超概算问题，只要施工合同中有明确的价款调整条款（如按实结算、价格指数调整、变更估价原则等），且施工单位依约履行了工程内容，其按照合同约定主张调整工程款的权利应受保护。业主单位不得以“未获概算调整批复”为由拒绝支付依法应当支付的工程款项。

　　换言之，业主单位需根据概算管理规定承担相应的行政责任，但这并不影响其在施工合同项下的付款义务。施工企业有权依据合同约定向业主主张增加后的工程价款。石家庄工程概算

　　▲预算管理对工程款支付的实际影响

　　《中华人民共和国预算法》第十三条规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。这意味着，如果项目原概算列支不足，导致相应财政预算也未安排充足资金，则在当年预算中可能确实无法支付超概算部分的工程款。

　　此时，通常需要通过调整概算并相应调整财政预算，在下一财政年度安排资金后方可完成支付。尽管这一过程可能导致付款延迟，但并不否定业主的合同付款义务，只是支付时间受制于预算审批程序。

　　▲PPP项目中的特殊考量

　　在政府与社会资本合作（PPP）模式下，需根据付费机制的不同区别对待：

　　•对于政府付费或可行性缺口补助项目，尽管资金来源于财政，但本质上仍属政府投资管理范畴，应参照政府直接投资项目的管理原则。若出现超概算情况，政府方仍应按照PPP项目合同约定履行支付义务，不得以超概算为由拒绝支付。工程概算价格差

　　•对于使用者付费项目，其收入来源主要为市场经营收入，一般不受政府概算和预算管理的直接约束，超概算问题应完全依据项目合同约定处理。

　　无论何种付费模式，概算管理属于行政监管范畴，不影响PPP项目合同中关于投资总额、回报机制及工程价款的约定效力。然而，若政府付费部分超出当年财政预算安排，仍须依法纳入后续年度预算后方可支付，这可能影响社会资本方资金回收的时间安排。

　　▲工程项目全周期造价控制体系简介

　　要理解超概算问题的根源，需认识工程项目从决策到竣工的全周期造价控制体系，即“五算”：

　　（1）投资估算：发生于项目建议书和可行性研究阶段，以规划方案或初步设计方案为依据，用于确定投资规模和融资方案，允许误差率一般为±10%至±30%。

　　（2）设计概算：发生于初步设计或扩大初步设计阶段，以初步设计图纸和概算定额为依据，用于项目决策和批复，误差率通常控制在±5%至±10%。工程未做概算

　　（3）施工图预算：发生于施工图设计及招投标阶段，以施工图、工程量清单和计价定额为依据，用于确定招标控制价和合同价，误差率一般不超过±3%。

　　（4）竣工结算：发生于竣工验收阶段，以竣工图、合同文件及现场签证为依据，用于确定发承包双方最终价款，是竣工决算的重要组成部分，误差率需控制在±1%以内。

　　（5）竣工决算：发生于项目交付使用和资产结转阶段，以结算资料及财务数据为依据，反映项目从筹建到竣工的全部实际花费。

　　“三超”现象（决算超预算、预算超概算、概算超估算）是造价控制的重点难点。其中，加强材料与设备价格管理是关键控制措施之一。人工、材料、机械等资源要素价格是工程计价的基础，其价格确定应综合考虑工程所在地的实际来源、技术经济条件等因素，以实现科学、合理的造价控制。

　　▲总结与建议

　　综上所述，工程造价超概算预算主要影响的是项目单位的资金审批程序和支付时间安排，并不直接否定施工合同项下的付款义务。施工企业应重点审查合同条款中关于价款调整的约定，确保工程变更、物价波动等情形下有明确的计价依据。

　　同时，建议施工单位在合同签订阶段即关注业主的资金来源和审批流程，对可能出现的超概算风险提前预判，并通过合同约定明确的调价机制和付款条件。在发生超概算情况时，应及时配合业主履行概算调整报批程序，共同推动问题的合法合规解决，保障工程价款的及时回收。成华区工程概算流程