工程项目财务审计的特点在政府采购实务操作中，事业单位食堂物资采购项目因其经费来源的特殊性，长期以来在属性界定和监管适用方面存在较大争议。此类项目的采购资金通常来源于食堂的营业收入，而食堂收入又由采购人财务部门统一管理，实行收支两条线的运作模式。正是由于这种介于经营性与行政性之间的双重属性，使得采购人和采购代理机构在判定此类项目是否应当纳入政府采购监管范畴时常常陷入困惑。本文结合代理实践中经历的两个典型案例，依据现行法律法规及规范性文件的规定，从采购资金性质认定、中标供应商数量确定以及报价方式设计三个维度展开分析，以期为同类项目的规范实施提供参考。

　　〔案例1〕

　　项目背景：某教育部直属高校委托我公司代理其食堂物资集中采购项目，项目预算金额约为一点五亿元，共划分为二十余个标段，每个标段均拟通过公开招标方式确定多家入围供应商。该项目的采购规模大、标段划分细、供应商参与面广，属于典型的食堂物资批量采购项目。采购工程项目要审计么

　　项目经过：该项目所在高校在经历中央机构改革后，食堂的经营隶属关系发生了重要变化——其所有权和管理权由原来自负盈亏的后勤集团法人实体，转归学校后勤处这一校内行政职能部门。后勤集团作为自负盈亏的法人机构，其收支独立核算；而后勤处作为学校的内设管理部门，其所有收入均纳入学校二级账户实行集中管理。在项目实施之前，学校方面进行了广泛而审慎的前期论证，先后组织召开了高校后勤联盟座谈会、校内后勤管理工作会议以及招标代理机构专题研讨会，同时向属地财政部门进行了业务咨询，并调研了多所“985”及“211”高校在同类项目上的通行做法。鉴于各高校在采购模式上做法不一、标准各异，学校最终经校长办公会集体决策，决定采用校内公开招标方式实施采购，在程序上参照《中华人民共和国政府采购法》的相关规定执行，在报价方式上创新性地采用“核价”与“比选”相结合的双轨制，二十余个标段均允许多家供应商同时入围。我公司在收到委托后高度重视，迅速成立专项工作小组，组织多轮项目分析会，逐项识别项目重点与难点。在开评标组织实施阶段，共计派出八名项目经理全程参与，克服了参与人数众多、投标样品繁杂、投标文件堆积如山等客观困难，最终顺利完成了全部标段的开标、评标及定标工作。

　　〔案例2〕

　　项目背景：某行政事业单位委托我公司代理其食堂食材采购项目，项目预算金额约四百万元，采购资金已纳入财政预算指标管理，采购人依法向财政部门申请了政府采购备案函，初步确定拟通过公开招标方式择优确定三家入围供应商。

　　项目经过：由于该项目已取得政府采购备案函，须严格依照《中华人民共和国政府采购法》及其配套法规的规定组织实施。经与采购人充分沟通协商，采购人按照物资品类将预算总额以五比三比二的比例进行划分，对应确定三家拟中标供应商，各供应商按比例承担相应份额的供货任务。项目经理依据采购人需求编制采购文件并组织开评标工作，评标委员会依法推荐了中标候选人。然而，该项目在采购结果公示后，被预算主管部门以不符合政府采购相关规定为由予以叫停，并发布了项目终止公告。事业单位高校工程审计

　　〔案例分析〕

　　通过上述两则案例的对比分析，可以提炼出三个具有普遍意义的核心问题。以下逐一展开剖析：

　　（1）食堂物资采购经费是否均属于财政性资金？

　　这是判定项目是否适用政府采购法律法规的根本前提。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条明确规定：“政府采购法第二条所称财政性资金，是指纳入预算管理的资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。”根据该条规定，判断资金性质的关键标准在于是否“纳入预算管理”，而非资金的初始来源或收取方式。按照新修订的《中华人民共和国预算法》确立的全口径预算管理原则，各级政府、各部门、各单位的全部收入和支出均应当纳入预算，实行统一管理、统筹安排。

　　基于上述法律框架，本文案例一中的高校食堂采购经费，因其存放于学校统一账户之外，属于后勤集团自负盈亏的经营性收入，未纳入学校部门预算管理，故不属于财政性资金的范畴，该项目可不适用政府采购法律法规。而案例二中的采购经费，已明确纳入财政预算指标体系并获得了政府采购备案函，属于《政府采购法》及其实施条例所指的财政性资金，应当依法执行政府采购程序。100万以下工程采购审计

　　（2）食堂物资采购是否应严格按照《政府采购法》执行？是否可以有多家供应商中标？

　　这一问题的答案取决于前一个问题的结论。当食堂物资采购经费被认定为财政性资金时，该项目即属于政府采购项目，必须严格依照《政府采购法》及其实施条例、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第八十七号）等法律法规的规定组织实施，不得以任何理由规避或变通。

　　关于多家供应商中标的问题，《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕三十八号）明确规定：“政府采购项目不得通过入围方式设置备选库、名录库、资格库作为参与政府采购活动的资格条件，妨碍供应商进入政府采购市场。”同时，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十八条进一步规定：“采购人在收到评标报告五个工作日内未按评标报告推荐的中标候选人顺序确定中标人，又不能说明合法理由的，视同按评标报告推荐的顺序确定排名第一的中标候选人为中标人。”上述规定表明，在政府采购框架下，一个采购包原则上只能确定一家中标供应商，不得以入围方式同时选定多家供应商承担同一采购包的业务。案例二因设置三家中标供应商而被预算主管部门叫停，正是基于这一合规性要求。

　　此外，根据财政部信息平台留言回复（留言编号:5565-3423018）的明确意见：“非政府采购项目不在《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕三十八号）规范范围内。”当食堂物资采购经费经认定不属于财政性资金时，该项目不纳入政府采购监管范畴，因此可以依法依规设置多家中标入围供应商。案例一中高校采用的校内公开招标并允许多家供应商入围的做法，在此情形下具有合规性基础。

　　（3）食堂物资采购品类繁多、供应量大、价格变动频繁，此类项目的报价方式应如何科学设置？建邺区土建工程纠纷审计

　　鉴于食堂食材物资具有品类繁多、供应量波动大、市场价格变化快等显著特点，其报价方式的设置需要兼顾操作的可行性与定价的公允性，不宜简单套用标准化货物的报价模式。根据项目前期能否完整确定采购物资清单，可分别采取以下两种情形进行处理：

　　情形一：采购人能够完整列举所需全部物资及其预估数量的。在此情形下，采购文件应当要求供应商针对项目清单报出总价，并在合同中设置合理的价格调整机制。供应商入围后，按照采购人实际提出的阶段性物资需求，结合市场行情以同等级、同品质的物资进行逐项报价。采购人可组织定期的比选评审，按照同等级同品质最低价中标的原则，确定各周期内实际供货商及对应供货价格。若某家供应商某单品报价最低，则由该供应商负责该单品在该周期内的供货任务；若最低报价相同且涉及多家供应商，则由这些供应商平均分配该单品周期供货量；若某供应商报价非最低但承诺同意按照最低价供货，亦可参与平分该单品周期供货量；若某供应商报价非最低且不接受最低价供货安排，则在该周期内不具备供货资格。这种机制既保障了采购价格的公允性，又通过市场竞争机制调动了供应商的积极性。

　　情形二：采购人无法预先列举全部所需物资的。由于食堂采购具有随机性和时效性，在实际操作中往往难以在年初准确预测全年所有物资品种和数量。在此情形下，采购文件可以设定以一级批发市场同等级、同品类物资的批发均价作为基准价格，要求供应商在此基准上报出综合折扣率，且该折扣率在整个服务周期内保持固定不变。实际结算时，以基准价乘以中标折扣率确定当期结算单价。这种方式既适应了物资品种的不确定性，又通过锁定折扣率确保了价格竞争成果的落地。

　　此外，根据政府采购的相关制度要求，原则上都应当在明确服务标准、定价原则及合同基本条件的前提下，依照法定程序择优确定具体供应商，遵循量价对等的原则签订采购合同。当项目确实需要多家供应商共同承担时，可依据业务性质、服务区域或物资品类等要素进行合理分包，通过竞争性方式将相应采购业务明确落实到具体供应商。若无法实施分包，采购人也可以选择接受联合体投标方式，鼓励多家供应商组成联合体共同响应，从而在合规框架内满足采购人对供应保障能力和供应灵活性的实际需求。葫芦岛工程造价审计