在政府投资及政府投资占主导地位的建设工程领域，工程审计与工程造价审核是两项至关重要的专业活动，共同守护着国家资金的安全与效益。然而，长期以来，实践中普遍存在的“以审计结果作为工程竣工结算依据”的惯例，引发了诸多争议与矛盾，甚至导致了工程款支付的拖延。究其根源，在于对两者在法律属性、工作目标与职能边界上存在模糊认识。本文旨在深入辨析工程审计与工程造价审核的核心区别，探究其冲突根源，并为构建两者各司其职、协同共治的健康生态提出可行性建议。

　　▲法律根基与权力属性：公权监督与私法自治的本质分野

　　工程审计与工程造价审核最根本的区别，源于其遵循的法律体系与调整的法律关系截然不同，这决定了它们从起点上便分属不同的轨道。

　　工程审计是一项严肃的行政监督行为，其权力直接来源于《中华人民共和国审计法》及《中华人民共和国审计法实施条例》等法律、法规的授权。国家审计机关作为监督主体，依法对建设项目的预算执行情况、决算以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行独立检查与评价。其目的是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。审计机关与被审计单位（通常是项目建设单位或主管部门）之间，是监督与被监督的行政法律关系。审计决定对建设单位具有法律约束力，其效力范围主要在于行政体系内部，旨在纠正项目建设管理中的违法违规问题。

　　相比之下，工程造价审核（通常指工程结算审核）本质上属于民事活动范畴。它主要依据《中华人民共和国民法典》（原《合同法》）、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》以及《建设工程价款结算暂行办法》等调整平等民事主体关系的法律法规。当发包人（建设单位）与承包人（施工单位）就工程最终价款产生争议或需确认时，可以共同委托具有相应资质的工程造价咨询企业，依据合同约定、施工图纸、变更签证等文件，对承包人完成的工程量及价格进行第三方专业鉴定。它调整的是发包人与承包人之间平等的民事权利义务关系，其审核报告是双方结算工程款的重要依据，其权威性来源于合同约定与专业公信力，而非行政权力。

　　简而言之，工程审计是“公权力”对“公行为”的监督（审计机关对政府投资项目的监督），属于公法范畴；而工程造价审核是平等主体间对合同履行结果的确认，属于私法范畴。二者在法律渊源、行为性质与效力范围上泾渭分明，本应在各自领域内并行不悖。

　　▲职能范围与核心目标：全过程监督与价格确认的焦点差异

　　除了法律基础不同，两者在工作范围与核心目标上亦存在显著差异，这决定了它们关注的重点和输出的成果大相径庭。

　　工程审计是对工程项目投资管理活动的全面性、综合性经济监督。其视野贯穿项目立项、招投标、合同签订、施工过程、竣工结算乃至后期运营的全生命周期。审计内容不仅包括工程造价的真实性、合规性，更扩展至：

　　程序合规性审计：检查项目审批、招投标、政府采购等环节是否依法合规。

　　财务收支审计：审查项目资金来源与使用的真实、合法情况，有无挤占、挪用、浪费建设资金。

　　管理绩效审计：评价项目建设管理的效率与效果，分析投资效益是否达到预期目标。

　　廉政风险审计：关注项目建设过程中是否存在权力寻租、利益输送等违纪违法问题。

　　因此，工程审计的成果不仅是核减造价，更包括提出审计建议、做出审计决定，甚至移送违纪违法线索，其核心目标是监督、评价与建议，服务于宏观治理与政策完善。

　　工程造价审核则聚焦于工程价格的计量与确认。它的工作范围相对集中，主要围绕施工合同约定的工程内容展开。造价审核人员依据竣工图纸、设计变更、现场签证、计价规范及合同约定的价格条款，对承包人申报的结算书进行核对与计算。

　　其核心任务是：核实已完工程量的准确性，审查单价套用是否正确，计费程序是否符合约定，最终确定一个发承包双方均能接受的、公平合理的工程结算总价款。它的核心目标是“定纷止争”，为合同价款的最终支付提供专业依据，是市场交易行为中价格确认的关键一环。

　　可以说，工程审计是“全面体检”，关注项目的“健康”与“合规”；工程造价审核是“专项核价”，关注交易的“公平”与“准确”。两者工作内容有交叉（都会涉及造价），但目标与维度不同，不能相互替代。

　　▲实施主体与知识结构：多元复合团队与专业造价人员的构成对比

　　职能的差异直接决定了执行这两项工作所需的人员构成与知识体系存在明显不同。

　　工程审计，尤其是大型政府投资项目的全面审计，是一项系统工程，需要多元化的复合型团队。一个完整的审计组通常由以下专业人员构成：

　　工程技术人员：熟悉工程设计、施工技术、工艺流程与行业规范，能发现技术方案不合理、施工偷工减料等问题。

　　工程造价人员：精通工程计价、计量规则，负责对工程造价的真实性、准确性进行深入审计。

　　财务会计人员：擅长审计建设单位的财务报表、会计凭证，追踪资金流向，核查财务收支的真实合法性。

　　法务与经济管理人员：熟悉相关法律法规、合同管理与项目管理制度，能判断程序合规性及管理绩效。

　　审计工作实行审计组长或主审负责制，审计方案需经严格审批。这种团队构成确保了审计能从多维度、多层次发现问题。

　　工程造价审核的实施主体则相对专一，主要是工程造价咨询企业及其专业人员。审核工作虽然也可能涉及团队协作，但其核心力量是注册造价工程师及造价员。他们需具备深厚的工程造价专业知识，精通工程量计算规则、计价依据、材料设备市场价格以及合同价格条款。项目负责人需具备高级工程师职称和注册造价工程师资格，对审核结果负总责。审核过程更侧重于技术层面的计量与计价，其成果文件（结算审核报告）需经委托人、编制人、审核人三方共同签认。专业深度和精准度是衡量其工作的首要标准。

　　▲冲突根源与解决之道：明晰边界与协同治理的路径探索

　　既然两者区别如此明显，为何在实践中会产生“以审代结”（用审计结果代替结算审核结果）的长期矛盾，甚至出现结算结果与审计结果悬殊的情况？其根源在于制度衔接不畅与角色认知错位。

　　过去，一些地方性法规规定“以审计结果作为竣工结算依据”，本意是强化审计监督，防止国有资产流失。但这客观上将行政监督权力介入了平等主体的民事合同关系，用审计机关的行政结论否定了发承包双方依法约定的合同结算机制。当审计核减金额巨大时，施工单位可能面临巨额损失，而合同约定的结算流程形同虚设，这实质上是利用公权力干预了市场契约精神，也成了部分建设单位拖延支付工程款的“尚方宝剑”。这正是2017年全国人大常委会法工委要求清理此类地方性法规的根本原因。

　　然而，清理之后，矛盾并未完全消失。审计机关在事后审计中，依然可能发现工程管理中存在虚报工程量、高套单价、虚假签证等导致财政资金损失的问题，而这些问题可能在之前的结算审核中未被发现或纠正。这并非结算审核本身错误，而是因为两者视角和深度不同。审计基于更强的调查权和更宏观的视角，能发现更深层次的违规问题。

　　要解决这一困局，关键在于厘清边界、协同发力、标本兼治：

　　〔1〕严守法律边界，尊重合同结算的民事效力

　　必须严格贯彻法工委文件精神，在工程承包合同中杜绝出现“以审计结果作为结算依据”的条款。工程竣工结算应严格依照合同约定，通过发包人审查或委托第三方造价咨询机构审核的方式确定。

　　审计机关对造价的监督，应侧重于对建设单位内部结算审核程序合规性、审核结果公允性以及其履职尽责情况的再监督，而非直接替代建设单位去与施工单位重新核价。审计发现结算审核中存在重大问题，应依法追究建设单位及相关审核单位责任，并通过建设单位依据合同和法律向施工单位追回损失。

　　〔2〕强化过程监督与建设单位的首要责任

　　化解结算与审计矛盾的关键在于前置管理，将问题消灭在萌芽状态。建设单位必须切实履行投资控制的首要责任，配备具备专业能力的项目管理团队，或聘请高水平的全过程造价咨询单位，加强对设计变更、现场签证、材料认价等关键环节的审核与管理，确保送审结算资料的真实、准确、完整。审计监督应更多地向事中、事前延伸，开展跟踪审计，及时预警和纠正管理漏洞，而非仅仅在事后“秋后算账”。

　　〔3〕培育诚信市场与严格追责问责机制

　　一方面，要加快培育成熟、自律的工程造价咨询市场，通过加强行业监管和信用体系建设，提升造价咨询机构的执业质量和公信力，使其出具的审核报告经得起检验。

　　另一方面，必须建立健全严厉的追责问责体系。对施工单位高估冒算、弄虚作假的行为，应在合同中明确高额的违约处罚条款，并纳入建筑市场信用评价体系。

　　对建设单位人员失职渎职、与施工单位串通作假的，审计机关应坚决移送纪检监察或司法部门追究其党纪、政纪乃至法律责任。通过提高违法违规成本，从源头遏制虚假结算的动机。

　　工程审计与工程造价审核，如同保障政府投资项目健康运行的两道重要闸门，一者侧重宏观监督与合规，一者侧重微观定价与履约。二者并非替代关系，而是互补关系。唯有在法治框架下，清晰界定两者的权力与责任边界，让审计的归审计，让结算的归结算，同时加强过程控制、行业自律与严厉问责，才能形成监督合力，最终实现防止国有资产流失、保障财政资金效益与维护建筑市场公平秩序的多重目标，推动工程建设领域持续健康发展。