本文研究了政府绿色采购政策现状及采购体系存在的问题，从完善政府绿色采购法律法规、扩大政府绿色采购对象范围、优化政府绿色采购程序等方面提出“双碳”目标背景下政府绿色采购体系的优化策略建议。政府绿色采购不仅是财政支出的一种方式，更是引导产业结构调整、推动社会绿色转型的重要政策工具。在“双碳”目标约束下，如何让政府采购真正“绿”起来，已经成为一项紧迫而重要的课题。

　　为了应对全球气候变化，实现中华民族的可持续发展及推动构建人类命运共同体，2020年9月，我国政府提出，我国的二氧化碳排放量要在2030年前达到碳峰值，在2060年前达到碳中和的目标，简称“双碳”目标。这一目标的提出，不仅是对国际社会的庄严承诺，也是我国经济社会发展全面绿色转型的内在要求。2021年10月，中央政府出台了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》及《2030年前碳达峰行动方案》，在顶层设计上构建了我国“双碳”目标及“1+N”政策体系。

　　随后相关部门围绕以上意见及方案陆续出台了各类重点领域和行业的绿色低碳配套政策。2022年5月，财政部印发《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》(财资环〔2022〕53号)，提出要完善政府绿色采购政策，强化采购人主体责任，在政府采购文件中明确绿色低碳要求，加大绿色低碳产品采购力度。政府采购一直是我国宏观经济运行的重要调控手段。在“双碳”背景下，推进政府绿色采购体系完善与绿色政策落地，将有助于引导更多的政策和社会资源参与到我国绿色低碳事业的发展进程中，助力实现“双碳”目标。可以说，政府采购的“绿色化”程度，直接影响着“双碳”目标实现的进度和质量。

　　▲ 政策演进，从节能清单到绿色采购体系

　　政府绿色采购是指政府在开展采购活动过程中，强制采购或优先采购符合绿色标准的绿色产品。绿色标准不仅要求终端产品符合环保技术标准，而且要求产品从设计、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全生命周期均要符合环保要求。这意味着，政府绿色采购不是简单地看产品是否“环保”，而是要从产品“从摇篮到坟墓”的全过程来评判其绿色程度。这种全生命周期的视角，对采购人和供应商都提出了更高的要求。

　　2004年，财政部和国家发展改革委发布了第一期《节能产品政府采购清单》。这是我国第一个专门针对政府绿色采购制定的政策，也是我国政府绿色采购实践的开始。从2004年至2019年，我国共发布了24期《节能产品政府采购清单》和22期《环境标志产品政府采购品类清单》，并要求采购人应当优先采购清单中的产品。这一阶段的特点是“清单管理”，通过发布清单明确哪些产品属于绿色采购范围，采购人依据清单执行。清单管理模式在初期有效推动了绿色采购的普及，但也存在更新滞后、覆盖范围有限等问题。

　　从2019年开始，我国不再发布节能产品和环境标志产品清单，而是依据品目清单和认证证书实施政府强制采购和优先采购，简化了节能产品和环境标志产品的政府采购执行机制。这一转变，从“清单管理”走向“品目+认证”管理，既提高了执行效率，也增强了市场主体的自主性。在绿色包装方面，2020年，财政部等三部门印发的《商品包装政府采购需求标准(试行)》和《快递包装政府采购需求标准(试行)》，分别详细规定了商品包装和快递包装的环保要求以及检测方法，以促进政府采购领域绿色包装的推广应用。绿色包装看似小事，却是绿色采购链条中不可或缺的一环，包装的减量化、可循环化，直接关系到资源消耗和废弃物排放。

　　在绿色建筑和绿色建材方面，从2020年开始，财政部开始在南京、杭州、绍兴等6个城市试点实施政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策，并在2022年将试点的城市数量扩大到48个，同时制定了《绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准》，提出在总结经验的基础上逐步扩大范围，到2025年实现政府采购工程项目政策实施全覆盖的目标。绿色建筑和绿色建材的推广，不仅有助于降低建筑能耗，还能带动建材行业的绿色转型，具有显著的产业带动效应。为加快数据中心绿色转型，2023年，财政部等部门联合发布了《绿色数据中心政府采购需求标准(试行)》，对数据中心相关设备和服务、运维服务以及数据中心信息(IT)设备及配套设备进行要求。数据中心作为数字经济的“底座”，其能耗和碳排放问题日益突出，绿色数据中心采购标准的出台，正当其时。

　　截至2023年8月，山东省、江苏省、北京市等省市已印发实施了有关政府绿色采购的相关政策文件，如山东省财政厅发布《关于进一步强化政府采购政策功能支持绿色低碳高质量发展的指导意见》(鲁财采〔2023〕1号)，通过落实绿色采购需求标准、推广创新产品应用、叠加市场主体政策优惠、加快推进绿色建材试点等，强化政府绿色采购的政策功能具体应用。江苏省财政厅发布《江苏省财政厅关于加强政府绿色采购有关事项的通知》(苏财购〔2023〕65号)，除了要求采购人要严格执行节能环保产品优先采购和强制采购制度以外，还特别要求推广应用绿色建材产品、采购新能源汽车以及低VOCs产品。这些地方实践，为全国层面的制度完善提供了有益探索和经验积累。

　　经过19年的实践，从发布节能产品和环境标志产品清单到试点推广绿色建材产品，我国政府绿色采购的范围不断扩大，绿色采购的领域不断深化，绿色采购的体系不断完善，为我国的绿色低碳事业作出了重要的贡献。但是回顾整个政府绿色采购体系建设进程，在政策措施和执行机制上仍然存在一些不足。这些不足，既有制度设计层面的，也有执行落地层面的，需要系统梳理、深入分析，才能找到有效的优化路径。

　　▲政府绿色采购体系存在的问题诊断

　　〔1〕绿色政策体系不够完善

　　目前我国关于政府绿色采购的政策主要涉及完善绿色产品采购品目、推进商品包装和快递包装绿色化、推广绿色建筑和建材、规范绿色采购需求标准等内容。特别是四个绿色采购需求标准主要是试行或试点推广，不具有强制性，对采购人的约束力不强。而在已发布的政府采购法律或行政法规等文件中，关于政府绿色采购的要求也是以指引性条款为主，并未制定专门的政府绿色采购法律法规和实施细则。例如，《政府采购法》提出“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境等”，《政府采购需求管理办法》也只提出了采购政策要“落实支持创新、绿色发展”。这些条款虽然表明了政策方向，但缺乏具体的操作规范和强制约束力。

　　由于这些文件都不涉及具体的实际操作，对绿色采购工作的指导性不强。在政府绿色采购实践中，没有明确规定采购绿色产品的份额比重；缺乏详细的绿色产品采购流程指南；虽然鼓励采购人按照相关标准执行绿色采购，却没有明确相关标准的具体制定主体和适用边界。因此，各省市在落实政府绿色采购政策时，往往停留在对政策的简单传达，缺少具体的实践措施，导致无法全面贯彻政府绿色采购政策，严重影响了政府绿色采购的发展后劲和动力，不利于节能减碳。政策体系不完善带来的直接后果是，采购人不知道“怎么做”“做到什么程度”，供应商不知道“怎样才能进入绿色采购市场”，监管部门也缺乏明确的监督依据，最终导致绿色采购政策在执行中大打折扣。

　　〔2〕绿色采购领域范围不够宽泛

　　我国实施政府强制采购和优先采购的节能产品和环境标志产品品目清单合计仅有68项，并存在重复项。而且两项清单以货物项目为主，仅涉及部分建筑和建材工程，均未涉及服务项目。虽然2019年清单发布时，提出会适时调整绿色采购品目内容，但至今暂未公布新的品目清单及调整方法，存在绿色采购清单更新滞后、无法适应绿色技术发展及市场需求的问题。清单更新滞后，意味着一些新兴的绿色技术和产品无法及时纳入采购范围，而一些已经不再先进的所谓“绿色产品”仍然享受政策优惠，这显然不利于绿色技术的推广和产业升级。

　　从国际上看，欧美日等国家的政府绿色采购范围及领域相对广泛。美国的政府绿色采购不仅涵盖节能节水产品、保护臭氧层产品，还包括生物基产品、替代燃料交通工具等领域。欧盟制定了20类政府绿色采购标准，涵盖货物、工程和服务三大类。这些标准会定期进行审查和更新，以适应最新的科学产品数据、技术方法、市场发展和立法体制的变化。日本的政府绿色采购清单覆盖了19个领域超过200项采购品目，不仅包括货物，还包括公共工程、劳务服务等。相比之下，我国绿色采购的范围还相对狭窄，尤其在服务类采购和工程类采购领域，绿色标准的覆盖明显不足。

　　据报道，欧美日等国家绿色政府采购占采购总规模的比重平均值达到45%。2020年我国政府采购节能、环保产品的规模为1380.1亿元，仅占同期政府采购规模的3.73%。可见，我国的政府绿色采购领域范围不够宽泛，以致采购规模过小，无法完全满足政府采购需求，从而影响了政府绿色采购的进度。3.73%与45%之间的差距，不仅是数字上的差距，更是制度设计、执行力度和市场培育等方面的综合差距。要缩小这一差距，需要在扩大采购范围、完善标准体系、强化执行机制等方面持续发力，让政府绿色采购真正成为推动绿色低碳发展的重要引擎。