公路工程审计管理近些年，固定资产投资审计工作正在由传统的竣工决算审计(事后审计)形式逐步向事中审计、事前审计方向拓展，逐步建立起全过程审计的模式。此文主要讨论了政府工程全过程跟踪审计中的事前审计，论述了事前审计的作用，结合笔者工作实践介绍事前审计的各种审计形式与审计策略，对政府工程事前审计(pre-audit)进行了一定的思考。

　　全过程跟踪审计分为事前、事中、事后审计三个阶段。对固定资产投资审计工作来说，事前审计是确保工程投资效益的前提，事中审计是工程造价控制的关键，事后审计是控制工程造价的最后关卡。

　　事前审计是指审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务发生之前进行的审计。事前审计主要目的是加强预算、计划、预测和决策的准确性、合理性和可行性，以及项目实施前准备工作的执行情况。通过对工程项目事前审计的监督和控制，能够实现纠错与预防的效果，达到规范工程建设投资的行为，有效控制与防范政府投资项目的风险，减少决策性失误，防止弊端，有助于实现决策的合理化、科学化，效益化，从而实现政府投资项目的预期目标。

　　▲政府工程事前审计的作用

　　〖1〗有利于完善监督体制，增加决策的透明度，防止滋生腐败行为

　　鉴于缺乏有效的监督体制，未能形成工程投资、管理、监督等之间权相互制衡的体制，在工程建设领域中腐败、渎职等现象不断出现。而一直以来，政府工程审计的重点放在对工程竣工验收后的结算审计，是一种事后的静态审计监督，所发现的问题大多已经难以改正、经济损失难以挽回。

　　审计机关把审计“关口”前移，逐步向事中审计、事前审计领域拓展，使审计工作向多元化发展。通过政府工程事前审计，能够促进工程项目决策科学化、民主化，有利于规避项目投资决策风险；促进建设单位加强内控管理，强化责任意识，从项目开展前期就可以健全制度，规范运作，科学管理，提升建设工程实施的透明度与公信度；有利于预防产生错误与腐败行为。外包矿山工程审计规定

　　〖2〗有利于项目决策的科学化，提升项目投资绩效

　　通常来说，投资决策阶段对整个项目造价的影响为75%-95%。项目决策阶段的方案比选、项目投资规模和总体实施方案等之中每一项决策的失误都可能造成项目投资的失败。

　　通过事前审计，及时提供决策咨询，严把估算(概算)关口，以审计建议的方式供领导决策参考，能够引导与规范项目建设各方的行为，防微杜渐，从整体上提高建设投资绩效。

　　〖3〗有利于设计方案的比选，切实搞好限额设计

　　通常而言，设计阶段对整个项目造价的影响为35%-75%，按照初步设计或技术设计编制的工程造价的概略估算，是设计文件的组成部分，经过批准的设计概算是控制工程建设投资的最高限额，设计单位作为评价设计方案的经济合理性与控制施工图预算的依据，工程设计质量的高低直接影响着项目的建设成本。

　　在这个阶段，审计部门抓好设计概算的编制质量的审核，与建设单位一起严格要求设计单位切实搞好限额设计，确保设计概算不超投资估算，防止出现随意提高设计标准，设计方案不经济，钓鱼工程等投资失控现象。

　　〖4〗有利于招投标工作的顺利开展

　　审计部门通过对招标程序、招标文件、预算编制质量的审计，审查项目相关开工前手续是否完备、项目建设资金的到位情况、招投标程序情况等是保证项目招标成功实施的先决条件。

　　招标文件、预算标底的编制质量直接影响到工程造价的准确性，是项目施工过程中产生变更签证，竣工结算的主要依据。通过招投标，建设单位可以选择具有相应资质等级、信誉良好的施工单位，为项目顺利实施提供保障基础。

　　〖5〗有利相关单位加强项目管理

　　采取项目事前审计，把审计监督贯穿于项目决策、前期准备、招投标的全过程，能及时发现和纠正项目决策、设计、招投标等建设环节中的问题，促进建设单位健全制度，规范项目运作，科学管理，遏止工程实施过程中出现主观性指挥、任意性签证、随意性变更等现象，用有效的内控制度来推进项目顺利实施。常德工程审计收费

　　▲政府工程事前审计的重点

　　事前审计实际上就是围绕项目从立项决策，到设计、招投标等建设项目开工前的过程审计。在现阶段基层审计力量不足，技术手段有限的情况下，事情审计难以做到面面俱到，要采用“重要节点适时跟进”的审计策略才能够达到事半功倍的效果。建设项目的重要节点一般表现在下列几个方面：项目决策阶段、设计阶段、招标投标阶段、合同订立阶段。

　　〖1〗项目决策阶段一重点是投资估算(概算)审计

　　这阶段审计工作包括：基本建设项目决策、审批或核准、建设资金来源、土地征用及使用、环境影评等前期工作是否按照相关法律法规规定的建设程序进行操作等，对具体评价项目在建设上的可能性、技术上的可行性及经济财务的收益水平进行检查、计算和核实。

　　重点审计建设项目投资估算(概算)是否合法、合规，是否存在违反规定多列、少列概算问题，以及分析不可预见因素导致项目超概算的原因，确定其影响程度，防止投资估算(概算)在实施过程中出现重大偏差的现象。

　　〖2〗施工图设计阶段一重点对设计概算及限额设计执行情况进行审核

　　设计概算的编制取决于设计深度、资料完备程度和对概算精确程度的要求。当设计资料完善时，按概算定额和费用指标进行编制。初步设计概算是控制建设项目总造价的总括性文件，一个准确、合理的概算不仅仅能够确保建设项目的正常实施，保证工程质量，还能够最大限度地节约建设资金。

　　限额设计是建设项目投资控制系统中的一个重要环节，一项关键措施。在整个设计过程中，设计人员与经济管理人员密切配合，做到技术与经济的统一，才可以达到动态控制投资的目的。

　　这个阶段，笔者认为主要关注两个方面：一是经济性技术指标，即为保证设计成果的经济性而制定的技术上不应突破的限制值，如建筑结构钢筋含量、砼含量(需要专门技术人员评估)；二是造价指标，即为满足投资或造价的要求限定的成本限制值，如平米造价、单方造价，避免设计概算超项目概算的情况。工程审计的影响因素

　　〖3〗招投标阶段一重点是对招标文件及标底进行审核

　　这个阶段审计内容主要包括：招标的方式是否符合规定，招标文件的编制是否有明显的技术漏洞，预算标底的编制质量等内容。重点是对招标文件和标底两者结合进行审核，通过审计有利于降低工程造价，防止出现重大错漏项、定额套用、取费错位等技术漏洞，从而推进招投标工作顺利进行。

　　招标文件中列出了合同主要条款，并且对预算标底的暂定价、甲供材、措施费费率取值等约定起着至关重要的作用，审计时要两者结合，相互验证，不能脱离招标文件而只对预算工程量、定额套用等进行审核。未雨绸缪，为今后项目变更、竣工结算等做好准备。

　　除此之外，还需要注意审查建设项目勘察、设计、施工、监理、采购和供货等方面招标投标情况，主要内容包括：招投标的是否存在着将整个项目工程化整为零、规避招标的情况，对勘察、设计、监理和重要设备材料采购等应公开招标而不执行等现象等。

　　〖4〗施工合同签订阶段

　　这个阶段审计的主要内容包括：审核合同签订日期、签订对象以及合同内容，合同的主要条款是否与招标文件中的合同主要条款一致，有无违反招标原则。出现实质性变更性质的条款等情况。通过审计有利于避免工程竣工结算阶段出现责权不清、推诿扯皮现象。

　　▲对政府工程事前审计的一些想法

　　在近几年，通过审计实践工作结合国内外事前审计的总结与经验，形成了一些有效的工作方法和思路。

　　〖1〗依法审计，正确定位。

　　审计人员严格恪守《审计法》赋予的审计监督职能，独立开展审计监督，做到工作到位而不越位。不能以职能部门管理者的角度开展审计工作，干涉建设单位的工作，来降低审计风险。应通过审计报告建议的形式参与到堵塞建设漏洞、完善管理机制、建言献策为目的工作。

　　相关案例：政府某代建工程项目投资概算约1.2亿元，招投标管理处认为按该项目投资规模必须由一级及以上资质的施工企业承包。同时，代建工程招标文件相关条件较为苛刻，造成投标单位少于三家，使得项目流标。审计部门通过分析相关文件后认为，二级资质单位的施工单位可以承建不超过注册资本金5倍的项目。按照审计建议，最终通过二次招标，一家注册资本金在3000万元的二级资质施工企业顺利中标，现如今项目已经顺利实施。象山工程审计收费

　　〖2〗发挥事前审计功效，体现绩效审计成果

　　事前审计不仅仅是传统工程审计的延伸拓展，也是绩效审计工作的一个重要环节。事前审计不仅能监督工程项目经济活动的合理性、合法性；还可以提出建设性意见，形成最佳决策方案，为领导科学决策提供依据；促进被审计单位建立健全内控制度、提升招标投标和合同签订等工作的质量，便于后续工作顺利实施。

　　相关案例：某区5个安置区限价商品房代建工程概算项目审计，送审价格为约49.06亿元，经审计测算，审核价为35.26亿元，审计核减13.80亿元，在源头上将建设概算规模控制在合理范围内。以其中一安置小区为例，送审成本单价为5036元/，审计成本价为3360元/。根据审计建议，领导决策后，最终项目实施时，土地挂牌价从暂定的80万/亩，提高至230万/亩，仅此一个工程项目土地拍卖就增收超过1亿元，有效地缓解了我区民生工程建设的资金压力，取得了显著的审计成果。

　　〖3〗结合建设项目，采取不同的审计模式

　　对投资规模大、建设周期长的项目，鉴于基层审计机关审计人员配备和技术力量匮乏的限制，可以借助社会审计中介力量，参与到审计组中来，对项目的投资估算、设计概算的实施审计，通过审计建议的形式，参与到政府工程科学决策的过程中。

　　对一般规模的投资项目，在招投标阶段，对项目的招投标文件以及预算标底进行审核，查找其中的技术漏洞，对经验不足的建设单位，以审计建议的形式给予提醒，结合审计建议，在事中审计时重点关注。

　　针对旧城改造的拆迁项目，审计部门开展拆迁工程的预算审计，控制拆迁预算规模，努力做到预算成果可靠、可控、可操作。

　　相关案例

　　在某医院新建工程的标底审核过程中，审计部门按照招标单位工程的轻重缓急采取了不同的审计策略。工程结算的审计制度

　　（1）鉴于土建工程预算审计为紧急交办，两天时间对一个建设规模是8.57万，参考预算(初步)为1.29亿元的项目的审计是无法完成的。审计组明确了审计目标以定额套用及取费情况为审计重点，并按照以往经验数据对含钢量等技术指标进行了验算，发现了定额套用和取费上的错误以及一部分错漏项的问题，审核结果为1.23亿元；针对该项目预算中含钢量偏低的情况，审计建议提醒预算编制单位“抓紧时间重点核对钢筋工程量”，防止出现重大偏差，“以经过修订的参考预算(正式)公布的结果为准”的审计建议。最终在参考预算(正式)公布前，建设单位反馈我单位，钢筋工程漏记300余吨，避免了招投标过程中出现重大错漏项。

　　（2）对后续的消防工程、空调工程，审计对其从工程量计算开始进行了详细审核，两个工程送审预算价4398万元，审计核减1086万元，审计核增456万元。仅漏算的地暖打井费用就达到330万元，同时发现专业工程划分错误等问题，避免了今后施工交叉作业的矛盾，相关的审计建议在招标单位在参考预算(正式)中都得到了落实，取得了显著的审计成果。

　　〖4〗整合社会资源，调动中介力量，积极有效参与政府工程事前审计

　　针对工程项目事前审计的专业性、针对性、高效性，鉴于基层审计单位的现状，迫切需要积极调动中介力量，审计机关采用聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，通过社会资源优化组合，有利于能够加大工程项目绩效审计力度，扩大审计成果，起到事半功倍的效果。

　　上述医院新建工程案例中，鉴于中介机构专业工程技术人员的及时介入，对设计图纸深度剖析，与设计人员的充分沟通，对空调工程等的优化设计提出了专门的审计建议。按照专业人员的审计建议，建设单位要求原设计单位对图纸进行了优化修改，设计单位下发关于风机盘管、螺杆式水冷机组等型号调整的设计变更单，以及在参考预算中(正式)中进行修订，以上就审计核减约250万元，经济效益非常显著。

　　〖5〗加强审计风险控制在审计过程中，审计人员适时提出审计建议，促进被审计单位纠正与改进工作，很容易使得审计人员偏离正确的审计方向而介入项目管理，与被审计单位之间形成职能冲。审计人员需要掌握介入尺度，要严格以第三方审计的立场履行审计监督职责；应当以审计报告或者其它文书形式发表审计意见或建议，不超越审计职能，发表审计意见必须要有足够的审计证据作为支撑，切实降低审计风险。

　　总而言之，工程项目的前期工作得深入开展，其项目管理的意义与产生的经济效益远远大于项目实施阶段和竣工结算阶段的后期管理效益。随着我国经济技术水平的快速发展，工程项目管理进入了新时期，审计部门需要顺应新形势的需要，紧密围绕科学发展主题，创造性的开展工程项目的事前审计工作，需要做到独立、科学、严谨、及时，以绩效审计的思路开展工程项目事前，发挥审计事前监督职能，营造良好的审计环境，从而服务地方经济建设。审计和工程合同管理