公共工程决算审计重点在政府投资及国有企业投资的建设项目中，EPC（工程总承包）模式因其整合设计、采购、施工于一体的特点，近年来被广泛应用。然而，该模式下的财政评审与造价审计工作，却因其流程复杂、参与方众多、责任界面交错等特点，面临诸多现实难点。本文旨在系统梳理EPC模式下施工图预算评审阶段的主要挑战，并结合实务经验，探求合规、高效的操作路径，为项目参与各方提供参考。

　　▲EPC施工图预算评审资料的核心内容与送审难点解析

　　（参考广西壮族自治区财政厅财政投资评审中心2021年版相关要求）

　　〖1〗承诺书（送审难度：★）

　　承诺书作为送审资料的“诚信门户”，形式虽简，责任却重。各地财政评审部门通常提供标准版本，由建设单位向评审单位承诺所提交全部材料的真实性、合法性与完整性。为确保源头可靠，建设单位往往要求EPC总承包单位先行向其出具内容真实性的承诺函，形成责任传递链条。

　　若项目涉及保密或特殊性质，资料核实工作将更为繁琐。此时，承包单位不应仅满足于形式签署，而应主动协助建设单位，对材料的真实性、可靠性进行细致核对，共同筑牢送审资料的“第一道防线”。尽管难度较低，但承诺书的严肃性与基础性不容忽视，它是后续所有评审工作的信任基石。工程决算审计要多久

　　〖2〗审批部门出具的可研或初步设计批复文件及投资总表（送审难度：★）

　　在项目流程规范的情况下，提供发改委或相关审批部门出具的可行性研究报告批复、初步设计批复及核准的总投资概算表，通常并无障碍。这些文件明确了项目的“合法身份”与投资上限，是财政评审的根本依据。

　　难点往往出现在特殊情形中，例如抢险救灾、应急工程等因时间紧迫而未及履行完整立项手续的项目。此时，承包单位负责人必须与建设单位、相关政府主管部门保持紧密、高效的沟通，提前明确送审依据、替代材料或后续补批程序。问题越早协商、方案越早确定，对评审进度的影响就越小。切不可抱有侥幸心理，待送审时再暴露问题，可能导致评审工作停滞，进而严重影响项目资金拨付与建设进度。

　　需特别辨析的是，文件中提及的“分批报审”概念。这并非指将一个EPC总承包合同内的工程内容分阶段送审（如先审主体结构后审装修），而是指发改委批复的一个大型项目中，业主将不同标段或不同性质的工程分别发包给不同的承包单位（例如A公司负责建筑工程，B公司负责设备集成），因而需要就不同合同分别准备和报送评审资料。明确这一区别，有助于准确理解评审范围，避免资料准备出现偏差。工程审计收费标准文号

　　〖3〗设计图纸（含CAD文件）（送审难度：★★★★★）

　　图纸是造价计算的直接依据，其完整性、深度与准确性直接决定评审质量与效率。在实践中，提供一套符合要求的齐全图纸，往往是送审工作中最大、最复杂的挑战。其难点并非源于绘图技术本身，而是深植于项目管理、多方协作与决策机制的复杂层面。

　　（1）图纸深度能否达到施工图要求

　　“施工图深度”是一个常引发争议的标准。从业主视角出发，图纸必须详尽至足以完全实现其使用功能、空间效果及各项运营需求。以医院项目为例，图纸需完整体现“院前区—门诊医技—住院部”三级医疗流程，设计方必须深入各临床科室，与医护人员充分沟通，依据医疗工艺需求反复调整平面布局，这远非一般民用建筑的深度可比。

　　而从设计方或部分审查角度看，只要图纸通过第三方施工图审查机构的官方审查，即可认定为达到了法定深度。这种认知差异在实践中常导致矛盾。例如，笔者曾负责的项目，就因业主方对深度有着远高于常规审图标准的要求，与设计方对“合格”的理解不一致，致使出图工作严重滞后。原本计划120天内完成的施工图，因反复修改、确认，最终拖延至240天后才得以打印送审，严重影响了财政评审的启动时间。此案例警示我们，项目初期就必须就“图纸深度”达成清晰、统一的共识，最好能以书面形式明确具体要求，并将其纳入合同条款或设计任务书中。合肥工程审计归谁管啊

　　（2）图纸内容的确定性与延续性

　　从初步设计到施工图设计，本应是一个持续深化、细化的自然过程。但若项目前期因政策要求、工期压力等原因仓促立项，初步设计深度不足甚至存在错误，便会给后续施工图设计埋下巨大隐患。

　　笔者亲身经历的某项目即是明证。该项目初步设计由外地某知名设计院完成，但因对中国南方地区（如广西南宁）冬暖夏热的气候特征理解不足，图纸中出现了大量不符合当地实际的设计，例如盲目增加外墙保温层、设置防结露措施、为防“严寒”而限制通风等，完全背离了本地绿色建筑与节能设计规范。尽管初设单位名气响亮，但其图纸的实用性与本地化程度甚至不及当地省级设计院。

　　究其原因，一是初设单位可能责任意识不强，对异地项目后续服务投入有限；二是我国地域辽阔，不同地区的气候、规范、习惯存在显著差异，“水土不服”现象在设计行业并不罕见。

　　后果是，业主不得不在施工图阶段对初设内容进行大量修正与完善。而此时，远在外地的初设单位在收取设计费后，往往难以提供持续、深入的现场配合服务。建设单位只能依靠本地的施工图设计单位，在原有有缺陷的方案基础上进行“修补式”深化，这极大地延长了设计周期，并可能引发连锁问题。例如，某项目的室外总图设计，因初设深度严重不足且规划审批又基于该初设方案，导致施工图单位陷入两难：若按错误初设深化，规划手续虽无碍，但建成后使用功能将受限；若大幅修改初设，则需重新报批规划等一系列政府文件，耗时漫长。最终，该总图施工图深化工作耗时一年仍未完成。严把工程审计质量关

　　面对此类困局，一种务实的解决方案是：在确保结构安全与基本合规的前提下，施工图设计可先依据已批复的初步设计（即便有缺陷）进行深化，并以此版本报送财政评审。财政评审单位通常能够理解送审施工图与最终竣工图之间可能存在的合理差异。待后期通过设计变更、工程签证等合规程序，将优化调整的内容在竣工结算阶段予以修正和确认。项目各方，尤其是承包单位，应树立“动态管理”思维，优先推动一套可评审的图纸落地，为项目开工、中期支付及后续的变更索赔奠定基础，而非因追求方案完美而陷入漫长的“图纸纠结”，导致项目整体停滞。

　　（3）图纸能否平衡各参建方利益

　　EPC模式倡导设计施工一体化，这本是其优势，但也内在包含了利益博弈。总承包单位或联合体内部，设计与施工方会本能地追求自身利润最大化。然而，项目是否超概算，很大程度上由设计内容决定，超概的主要责任往往最终归于设计方。在EPC项目中，设计费占比通常不高，但其承担的经济责任风险却可能巨大，这种“责权利”的不匹配，是EPC模式长期存在的难点之一。

　　此外，建设单位出于使用需求、领导意见、现场变化等原因，会在施工图设计过程中乃至审图通过后，提出大量的修改、补充要求。其中部分要求可能不尽合理，或与规范冲突。设计人员不仅需要应对技术难题，更需耗费大量精力协调各方频繁、反复的修改意见。一面墙的移位，可能引发流线、水电、消防、暖通等一系列连锁修改。最棘手的情况莫过于施工图已通过官方审查，业主却下达大规模变更指令，导致图纸不得不重新修改、报审，出图工期被迫延长。工程应收款审计预留金

　　综上所述，设计出图进度迟缓，绝不仅仅是设计人员的技术或效率问题。它折射出项目整体管理的成效：若各方职责不清、互相推诿、决策流程冗长反复、缺乏敢于拍板的责任人，设计工期必然成为“重灾区”。而财政评审的基本要求是图纸齐全，即便是一个总投资十亿元的项目，若其中仅三百万元的分项工程图纸未完成，评审工作也可能被整体搁置。

　　因此，项目团队需在战略上做出选择：是追求“快速出图，先行评审，后期通过变更流程调整造价”，还是坚持“精细出图，一次成型，直接用于竣工结算”？这需综合考量项目紧迫性、业主决策效率、设计变更预期、合同计价模式等因素。从推动项目尽快进入实施阶段、锁定前期成本、争取资金拨付的角度看，在保证基础质量的前提下采取“快速出图”策略，往往是更为现实和积极的选择。

　　〖4〗预算书（送审难度：★★★★）

　　预算书是将设计图纸转化为经济文件的关键环节，其编制质量直接关系到承包单位的核心经济利益。编制水平因企业实力与管理模式差异悬殊。

　　大型央企或专业能力强的总包单位，通常设有建制完善的商务成本部门，不仅负责主体工程预算的编制与审核，还对分包单位提交的预算进行严格把关。专业分包单位在其专业领域内的预算编制能力一般较强，但往往缺乏总承包的全局观和界面协调意识，其报价需经总包统筹审核与整合。城镇工程跟踪审计报告

　　而部分管理能力偏弱的企业，为节约成本，可能选择外包给第三方造价咨询机构编制预算，其成果质量参差不齐，与项目实际情况的贴合度、与总包管理思路的契合度均存在风险。

　　在EPC模式下，施工图预算的编制责任归属，常与设计和施工的利润分配机制相关联。遵循“谁受益大、谁成本高、谁主导”的原则，在联合体或内部协同模式下，可能由设计方或施工方主导，或共同完成。

　　（1）送审范围须与批复严格对应

　　此项要求在预算编制说明中首要明确。预算书所涵盖的工程规模、建设标准、具体内容，必须严格对照经批复的可行性研究报告或初步设计文件，并与送审图纸保持一致。此项工作技术难度不高，但至关重要。若预算范围与批复文件出现偏差，必须立即附上详细说明，解释原因及依据，避免财政评审部门质疑建设程序的合规性，进而问责建设单位与承包单位。韩国工程造价审计方案

　　（2）预算书编制须规范、完整，杜绝漏项

　　这是预算编制中最易“踩坑”、损失最大的环节。财政评审领域有一个不成文但影响深远的惯例：对于施工图预算中的漏项，通常视为承包单位主动放弃该部分费用，在后续结算中难以追讨。

　　这意味着，工程量计算偏差、材料价格争议等尚有协商空间，但“漏项”属于单方面的工作疏漏，可能导致直接的经济损失。特别是对于总价合同或预算包干模式，漏项风险尤为突出。因此，总承包单位的商务部门必须建立严格的校审制度，对预算书进行多轮、交叉审核。最有效的方法之一，是对照以往类似项目已通过财政评审的预算书，检查清单的完整性与项目特征的覆盖率。同时，对于定额子目选用、费率计取等直接影响利润的环节，需结合企业成本数据与市场行情进行精细化策划，此处暂不展开。

　　（3）电子版预算文件格式要求

　　财政评审通常要求提供基于特定工程造价软件（如广联达、博奥、广龙等）生成的电子版预算文件，并注明软件名称及版本号。这一要求不仅便于评审人员利用软件进行检查与复核，更重要的是，它倒逼承包单位必须建立规范的工程量计算模型（如BIM模型或三维算量模型），确保预算书中的工程量与模型数据同源、一致，极大减少了人为随意增减工程量的可能性，提升了造价数据的客观性与可追溯性，是推动工程造价管理走向数字化、精细化的重要一环。工程项目推进情况审计