小店区工程预算备案当前，我国城市发展正经历从大规模增量扩张向存量提质增效为主导的深刻转型。伴随这一历史性转折，房地产行业亦由增量为主的传统模式，逐步迈入增量与存量并重的新阶段。在部分率先进入存量时代的城市，盘活存量土地与存量商品房等资产，已不再是地方工作的“可选动作”，而是关乎城市能否实现高质量发展的“必答题”。近年来，围绕盘活存量资产的顶层设计持续落位、层层递进，中央部委加快完善配套政策体系，地方政府因地制宜出台实施细则，盘活存量资产的力度不断加大、节奏持续加快。

　　在庞大的存量资源与资产体系中，存量土地与存量商品房是与房地产市场关联最为密切的两大板块。近期，《城市更新“十五五”规划》正式发布，明确提出“激活城市存量资源潜力”，并将“更大力度支持盘活存量土地”列为重点任务。中指研究院系统梳理相关政策演进与实践案例，形成系列研究报告，本文聚焦存量土地盘活这一核心议题，为各级政府及各类市场主体提供参考与借鉴。重庆工厂弱电工程预算

　　▲中央部署：盘活存量资产上升至国家战略层面，存量土地成为重点攻坚方向

　　中央层面对盘活存量资产的战略重视，可追溯至多个重要时间节点。早在2016年，中央便多次强调推进城镇低效用地再开发，“十三五”规划《纲要》明确提出“有序推进城镇低效用地再开发”；2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步明确“鼓励盘活存量建设用地”。这些早期政策信号为后续系统性部署奠定了制度基础。

　　2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，这一纲领性文件的出台，首次从国家层面对盘活存量资产进行了系统性、全链条的制度设计。文件明确了盘活存量资产的三大重点领域及七种主要盘活方式，其中明确将“闲置土地”列为存量资产盘活的核心领域之一，标志着盘活存量土地正式上升为国家战略层面的制度安排。装饰装修工程预算审核报告

　　2024年以来，盘活存量土地的政策体系进一步提速完善，更具系统性和操作性的制度框架逐步成型。2024年7月，二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出“盘活存量土地和低效用地”；9月，中央政治局会议进一步提出“支持盘活存量闲置土地”；12月，中央经济工作会议强调“合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作”。同月，国务院办公厅优化完善地方政府专项债券管理机制，明确允许专项债券用于土地储备，标志着土储专项债在暂停多年后正式重启发行，同时确定北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省、河北雄安新区等11个地区开展专项债“自审自发”试点。

　　进入2026年，“十五五”规划《纲要》将“盘活利用存量资源”单独成节，中央对存量土地盘活工作作出系统性部署，明确要求“完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”，并强调“深化扩大低效用地再开发试点，完善促进盘活存量用地的规划管控、土地供应和税费政策，加快发展建设用地二级市场”，同时提出“推进土地混合开发、空间复合利用和土地用途依法合理转换，完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”。装饰工程预算员

　　作为“十五五”时期城市更新的专项纲领，《城市更新“十五五”规划》进一步明确“更大力度支持盘活存量土地”，从规范空间复合利用、鼓励多主体合作改造、优化不动产登记服务三个维度提出政策方向。这一系列顶层设计的密集出台，标志着“十五五”期间盘活存量土地的重要性进一步提高，推进节奏有望显著加快。

　　▲部委落实：多部门协同发力，从配套政策与资金支持两端精准施策

　　2024年以来，自然资源部、财政部、国家发改委等多部委持续落地盘活存量土地的配套政策，从制度规范、资金保障和审批优化等多个维度为地方盘活存量土地提供全方位支撑。

　　2024年6月，自然资源部、国家发改委联合印发《关于处置闲置存量土地政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号），明确了处置闲置存量土地的范围及基本要求，适用于2024年3月31日之前供应、尚未开工及已开工未竣工的房地产用地。文件提出三大方面18项措施处置闲置存量土地，涵盖鼓励企业优化开发（如合理调规）、促进市场流通转让（如规范分割开发或转让）、支持政府收回收购（如以合理价格收购、给予税收政策支持）等核心路径。黔南州美的工程预算

　　同月，自然资源部发布《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》，明确老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地，应优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施。2024年11月，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，为各地拓展了重要的资金来源渠道。

　　2025年3月，自然资源部、财政部联合印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，确立了专项债券收回收购闲置存量土地的流程框架，细化了资金使用主体、审核流程、收益平衡等相关规定，为地方加快发行专项债券收回收购闲置存量土地提供了明确的操作指引。

　　2025年4月，自然资源部印发《关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》，提出“合理引导混合利用和用途转换”，建立土地混合开发利用和用途转换的正负面清单、规模控制比例和分割转让要求，明确在符合国土空间规划前提下，工业、物流仓储和研发用地转换，以及商服用地内部细分地类转换，可不改变用地主体和规划条件。工程预算和施工最后花费

　　2025年12月，自然资源部、住建部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，指出利用存量土地发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，原则上过渡期不超过5年；同时明确可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施的前提下，制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用规则。

　　2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，明确提出“统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展”，并要求各省（区、市）建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

　　随后，自然资源部在例行新闻发布会上对该文件进行解读，再次强调“重点用好存量资源‘精供优供’”，新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩，为各地定下了硬性指标。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，要坚持存量优先的供地导向，经营性项目优先使用存量用地，新增用地重点保障市政基础设施以及公益性项目。快速建立工程预算表格

　　针对市场主体盘活存量的资金压力，推出过渡期政策，老旧厂房、闲置楼宇转型文创、养老等产业的，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，待过渡期满后再完善用地手续。

　　同时，自然资源部门将进一步强化国土空间规划与土地政策融合，坚持民生公益、节约集约、尊重权益三大政策价值取向，加大存量盘活力度。2026年4月，财政部进一步扩大地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围至14个省市，新增江西省、湖北省、重庆市，并将河北省由雄安新区扩展至全省。

　　▲地方落地执行：多元路径协同推进，盘活存量土地取得积极进展

　　在中央顶层设计和部委配套政策的双重驱动下，各地存量土地盘活的相关实施细则加速落地，并取得了实实在在的积极进展。据公开报道，截至2025年底，“十四五”期间全国已有187万亩低效用地和600万亩闲置土地得到再开发。分地区来看，多个省份成效显著：江苏披露“十四五”以来，全省累计实施低效用地再开发90万亩，处置批而未供土地107万亩、闲置土地19万亩；海南披露“十四五”时期累计摸排闲置土地22.33万亩，已处置16.03万亩；山东“十四五”以来处置批而未供土地232.3万亩、闲置土地28.1万亩，单位GDP建设用地使用面积累计下降20.4%。

　　在具体实践层面，地方政府在存量土地盘活过程中形成了提升二级市场流动性、土地调规与用途转换、收回收购闲置存量土地、零星土地利用以及工商业用地使用权续期等多种模式，各有侧重、协同推进。防崩塌绞索网工程预算

　　〔1〕提升二级市场流动性

　　充分运用市场机制盘活存量土地是重要的路径之一，多地已落地相关政策，提升土地在二级市场的流动性，实现市场化盘活目的。苏南重点城市在《要素市场化配置综合改革试点实施方案》中提出“完善资不抵债涉诉企业土地资产的司法拍卖流程，合理设置竞拍准入条件，引导社会资本参与盘活存量土地资源”；重庆提出“建立土地二级市场转移预告登记制度，探索工业项目分割登记转让”；佛山明确，对剩余用而未尽且具备独立用地条件的，允许分割宗地，通过二级市场转让或住房收储再出让的方式盘活利用。

　　从落地案例来看，上海探索节余土地分割转让，正泰电气园区总占地约1010亩，开发建设约800亩，剩余约210亩未开发，在当地政府支持下对未开发土地进行节余土地分割，引入新的合作主体。无锡建立土地二级市场转让预告登记机制，支持未达25%开发投资总额的工业用地先行办理转让预告登记，通过提前明确土地未来的产权归属，于2026年2月办结本地首笔工业用地转让预告登记业务，帮助总投资30亿元的飞燕火箭智能建造基地项目落地江阴。

　　〔2〕土地调规与用途转换

　　伴随城市发展阶段的变化，部分存量土地的原规划用途难以满足当前市场需求，各地积极探索存量土地调规或用途转换的有效路径。天津支持用地类型合理转换，明确用地性质属于商业服务业用地、公共管理与公共服务用地的，允许在二级类或三级类之间相互合理转换；广州明确在缺乏住房保障且商品住宅去化周期小于12个月的行政区或板块，支持企事业单位已供应未开工的自有商服用地，允许建设宿舍型保障性租赁住房；重庆明确允许有条件的存量商业办公用地功能性质合理转换、置换。矿山工程预算定额标准

　　在具体项目中，原土地所有权人不变、调整存量土地规划后再开发是重要的盘活方式之一。该方式将原土地规划调整为更适应市场需求的业态，实现更为高效的开发利用。北京大钟寺广场项目，2019年中坤广场重组改造更名为大钟寺广场，其上部为办公楼、下部为商业街，大钟寺公司于2026年5月补缴7846万元土地出让金，将土地性质调整为商务金融用地；杭州“适庐”项目，产权人杭州城投于2026年初补缴2700万元土地出让金，将项目土地性质由划拨调整为出让商业用地。江苏苏州美罗文化创意园区的改造项目，也是利用过渡期政策成功实现老旧厂房转型文创的典型案例。

　　〔3〕收回收购闲置存量土地

　　运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地，是当前盘活存量土地最为集中、规模最大的政策工具。中指研究院数据显示，截至2026年5月末，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量已超过6000宗，总面积超过3.16亿平方米，总金额突破8000亿元。

　　其中，已经发行及将发行的专项债约3860亿元，占比47.8%。2026年以来，地方发行专项债券约816亿元用于收回收购闲置存量土地，同期地方新增专项债发行规模约1.5万亿元。2026年5月26日，湖南省2026年第一批用于土地储备的政府专项债券成功发行，发行金额6.13亿元。此前，湖南全省已累计发行土储专项债391.73亿元，涉及项目295个，在盘活存量土地、改善土地供求关系方面取得显著成效。例如，衡阳市发行1.86亿元土地储备专项债收储闲置土地92.55亩，企业将获得的资金专项用于安置房建设，有效推动存量安置问题的化解。工程预算中包含保洁吗

　　收回收购存量土地后，多地采取调规重新出让（即“收调供”）方式盘活。2026年5月，深圳龙岗地块顺利出让——该地块为2017年世茂集团以近240亿元摘得，2022年项目停工；2025年7月，龙岗区政府以68亿元收储该地块及地上建筑物，政府收储后调整该地块规划，用地性质由纯商业用地调整为“二类居住用地+商业用地+城市道路用地”，容积率由4.17调降为3.26；2026年5月，该地块由华润置地以70.45亿元底价摘得。武汉“收调供”地块已超30宗。湖北全省通过打出“用调转收供”组合拳，已盘活闲置土地约60万亩。鹤峰县太平园区35.3亩闲置土地，通过“依法有偿收回+规划调优+二次精准出让”，成功引入2亿元茶产业园项目。收回不是终点，而是二次供应的起点。随县将30多亩存量土地与片麻岩矿采矿权、取水许可、林木采伐许可等打包成“资产包”组合出让，成交额4510.4万元，既盘活土地，又实现资源整体长期运营。

　　此外，多地支持或鼓励通过非货币补偿方式协商收回土地、协议置换等方式处置存量土地，如为企业持有的其他存量用地增加建筑容量，或将原土地置换为等价值的土地等。

　　〔4〕零星土地利用

　　在城市更新过程中，项目周边常出现面积小、形态不规则、无法单独成宗供地、也不具备单独按常规指标开发的存量土地。各地多从优化零星用地利用着手，结合城市更新盘活存量土地。天津在《城市更新条例》中，鼓励依法整合利用边角地、夹心地、插花地等零散用地，优先增加绿地、开敞空间、建设基础设施和公共服务设施等公益性项目；广西提出“积极拓展存量用地空间，保障公共服务用地供给”“推进存量土地和空间的临时利用”，支持零星用地优先用于基础设施和公共服务设施建设。旧小区改造工程预算范本

　　从典型案例来看，成都双桥子立交桥下空间一度利用率低，存在车辆乱停、杂物乱堆等问题，而周边社区则缺少篮球场等运动场地。成都市公园城市建设管理局累计在双桥子立交桥下完成2.7万平方米绿化景观提升，并同步招标建设了面积1800平方米的篮球公园，于2022年5月建成开放。六安近年来共梳理出71个可利用零星边角地块，总面积约1386亩，先后建成六安市姚李路以东生态停车场、八公山路与解放路交叉口口袋公园、明珠幼儿园等30多个高品质公共服务设施，充分填补了城市公共服务空白。针对老旧小区加装电梯、口袋公园、社区托育这类微更新民生项目，自然资源部门已明确可简化或者豁免规划许可审批。

　　〔5〕工商业用地使用权续期

　　近年来多地落地政策探索工商业用地使用权续期。2026年，广州出台最具系统性的续期政策，从项目提出续期申请的时间、续期条件、续期年限与出让金计收标准等方面均进行了明确规定，如明确商服用地投资强度达标项目续期可享7折优惠，一次续期最长20年。对企业而言，用地使用权续期能够有效提升资产估值，有助于修复资产负债表，也可提升企业持续投入经营的预期。

　　此前，多地通过项目试点探索使用权续期。北京顺义区天柱路11号院项目创新协议租赁供地新模式，采用国有土地租赁方式配置土地使用权，合理设定租赁年限结构与租金标准，该项目于2026年3月完成续期，租赁年限5年，租金为231万元/年。株洲株春雅公司于1993年取得262亩国有工业用地30年使用权，2023年土地将到期，株洲市相关职能部门与企业充分沟通协商，采用工业用地弹性供应政策计算续期定价，最终株春雅公司续期10年使用权，缴纳2502万元。城市房地产管理法修订在即，有望进一步完善工商业用地使用权续期等内容，为存量土地规范化盘活提供更为坚实的法治依据。市政建设工程预算

　　▲政策体系持续迭代，存量盘活进入全面提速新阶段

　　2022年以来，盘活存量资产已逐步形成“中央顶层设计明确方向—部委落实完善政策—地方实操执行落地”的完整政策体系，战略地位不断提升。盘活存量土地的政策也在实践中不断完善，形成了促进市场流通转让、土地混合开发及用途转换、收回收购闲置土地等多元化盘活路径。其中，土地储备专项债券的重启，为地方盘活存量土地提供了更大规模的资金支持。各地同步依托土地二级市场交易、“收调供”处置、专项债券收储、土地置换等多元模式扎实推进盘活工作。当前，存量土地盘活已逐步进入落地提速、不断显效的实操阶段，成为推动土地节约集约利用、助力城市有机更新、支撑区域高质量发展的关键举措之一。

　　展望未来，预计政策体系将持续迭代优化。一方面，有望通过健全土地二级市场机制、细化土地混合开发与用途转换实施细则、强化规划保障与金融支撑、优化审批流程等举措，持续打通盘活难点、完善实操路径。另一方面，专项债“自审自发”试点范围扩大后，相关专项债券发行有望加速，进一步助推存量土地盘活提速。城市房地产管理法修订在即，有望完善工商业用地使用权续期等内容，为存量土地规范化盘活提供坚实的法治依据。随着政策工具箱的不断丰富和各地实践经验的持续积累，存量土地盘活将从“点状突破”走向“面上铺开”，为城市高质量发展释放更为充沛的空间资源和制度红利。工程预算和造价公司