机场场道工程预算定额EPC作为设计、采购、施工一体化的工程总承包模式，正成为房屋建筑与市政基础设施领域提升统筹效率、压缩工期、强化投资管控的重要组织方式。对建设单位而言，EPC并不是把设计、招标、施工全部打包之后就可以放手不管，恰恰相反，招标阶段如何设定发包人要求、合同价格、联合体规则和评分标准，实施阶段如何衔接初步设计、施工图、采购施工与变更审计，决定了项目最终是降本增效还是扯皮超概。本文结合现行政策、示范合同和一线实务，把EPC招投标技巧与实施各环节风险防控讲透。

　　▲EPC（engineering-Procurement-Construction）建设模式

　　EPC即工程总承包模式，是设计采购施工一体化（EPC即Engineering(设计)、Procurement(采购)、Construction(施工)）。

　　工程总承包指的是工程总承包企业受业主委托，按照合同约定对建设项目的设计、采购、施工、试运行实行全过程或者若干阶段的承包。（引自GB/T50358-2017建设项目工程总承包管理规范）

　　从管理逻辑看，传统施工总承包往往是设计画完图、施工照图干，设计与施工之间责权切分清晰但协同不足；EPC则要求总承包方对设计优化、设备采购、施工组织、调试交付承担整体责任。对业主来说，接口减少、协调量减少，但前期招标文件必须把功能、规模、标准、界面、风险分担写清楚，否则后期所有模糊地带都会转化为变更争议和结算风险。正因如此，EPC的“招标技巧”并不是单纯压低报价，而是通过科学发包条件让合适企业以合理价格承接合适工程。建设单位的工程预算要求

　　▲EPC招标的法律依据和相关文本

　　在2019年12月国家住建部发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》，指出“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。”该文件对政府投资项目初设审批后发包、企业投资项目核准或者备案后发包、联合体责任、风险分担和合同价格形式均作出基础性规定，是房建市政EPC招标最重要的合规依据之一。

　　在2020年2月湖北省住建厅发布《关于印发湖北省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施办法的通知》

　　在2020年11月住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局制定的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）

　　在2020年12月湖北省公共资源交易中心（湖北省政府采购中心）发布了《湖北省建设工程工程总承包招标文件示范文本》（2018年电子化第二版）

　　除上述文件外，实务中还应把建市规〔2019〕12号作为全国房建市政EPC管理的重要参照：政府投资项目原则上初步设计审批完成后发包，企业投资项目在核准或备案后发包更利于发挥总价合同优势。合同文本方面，GF-2020-0216对总价合同、价格清单、变更指示、法律变化、市场波动、暂列金额和暂估价均有通用规则；其中价格清单用于变更估价参考，变更需经发包人同意并由工程师发出指示，不能仅凭承包人单方替代方案直接调价。招标人在编制招标文件时，应把这些通用规则转化为专用条款，避免“套示范文本但不写风险幅度”的空壳合同。山西工程预算手算

　　▲EPC招标的前提条件

　　采用工程总承包方式的企业投资项目，需要在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上需要在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，在这其中，根据国家有关规定简化报批文件与审批程序的政府投资项目，需要在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

　　这一段是EPC合规发包的核心。政府项目若初设未批、概算未定就急于招标，常见后果是发包人要求写不细、招标控制价无依据、施工图超出初设范围后被迫补变更。政策口径明确，政府投资EPC宜在初设审批、概算批复、地勘资料、规划条件齐备后再招；初设深度足够，总价合同才有可包干的基础。企业投资类应先锁定核准或备案文件、建设规模、产品定位和允许调整机制；政府投资类应拿到初设批复、概算批复、地勘资料、规划条件后再招。若因工期压力需在可研或方案阶段发包，应改用下浮率、估算控制价或单价组合方式，并在合同里明确后续以初设概算、施工图预算、发包人要求修正作为调价依据，不能把前期深度不足的风险全部转嫁给承包人后又在结算中否认变更。

　　▲EPC项目招标的技巧

　　〔1〕合理确定合同价格形式

　　总价合同：EPC工程总承包招标在需求统一、明确的前提下，由投标人按照给定的初步设计图纸、建设规模与建设标准，自行编制工程量清单，以及报价。株洲水电工程预算

　　下浮率合同：若然EPC工程总承包招标时，不确定建设规模和建设标准，采用下浮率报价和固定金额作为上限价的合同结算方式。

　　总价合同适合初设较深、发包人要求完整、规模标准可固化项目。政策口径上，企业投资EPC宜采用总价合同，政府投资EPC应结合初设深度和概算管控合理确定价格形式；采用总价且不调范围时，招标文件必须写清建设范围、规模、标准、功能需求、主要材料设备参数和质量要求。其好处是承包人通过优化设计、集约采购、合理施工组织获取利润，业主结算边界清晰；风险是若发包人要求模糊，承包人可能反向通过减配、缩小工艺余量控制成本，后期再以“功能不满足”引发变更。

　　下浮率合同常用于初设未完全稳定、规模标准尚在调整阶段。它以批复概算或固定上限价为基数，投标人报下浮比例，最终按审定金额下浮结算。其问题是设计自由度大、价格形成滞后，承包人可能在设计中偏好高利润材料、非常规设备或难询价系统，把合同额做大的同时增加监管难度。下浮率项目不能只写“按概算下浮”，应同时明确概算口径、编制依据、材料设备询价规则、无价材料认定程序、设计优化节约分成和超限预警线。对政府项目，过程造价咨询与施工图预算前置审核比竣工再算总账更有效，可把超概风险发现在途中而不是审计时再追责。

　　〔2〕联合体的规定

　　联合体组成可以是一家设计单位与一家施工单位，亦可以是两家以上单位组成联合体，招标人可以按照实际需要规定联合体牵头人是设计方还是施工方，真正控制造价是在设计阶段，若确定设计方为牵头人，且设计方得力，将会大大降低成本，不过设计方在施工方面的统筹协调能力偏弱；若然确定施工方为牵头人，则招标人对于设计方的控制力会减弱。工程预算审核后如何处理

　　设计牵头利于把造价控制前移到方案、初设和施工图阶段，对限额设计、标准统一、材料选型更敏感；但设计方若缺少施工管理团队，现场进度、劳务、机械、交叉作业协调可能弱化。施工牵头利于现场统筹、工期纠偏和采购进场；但施工方若过早主导设计，容易按施工便利改图，对全专业经济比选、建筑功能和长期运维优化关注不足。无论谁牵头，招标阶段都应要求联合体协议写清设计、采购、施工、试运行界面，注明牵头人对发包人统一报送、统一签证、统一结算，内部再按专业分配责任。政策同时要求联合体各方共同与建设单位签订合同并就工程总承包项目承担连带责任，因此专用条款里应保留对设计文件、重要设备参数、重大变更的直接确认权，避免“牵头人代替业主签字”后责任空心化。

　　〔3〕评分标准的设定要合理

　　评分标准的组成：承包人建议书与承包人实施方案、资信业绩部分、投标报价部分、其他部分。

　　实务中应避免两类极端：只重报价导致低价低质，只重方案导致价格失控。承包人建议书要评功能响应、技术指标、主要系统选型是否合理；实施方案要评设计进度、采购策划、施工组织、调试交付和风险控制。资信业绩应聚焦类似EPC业绩、项目负责人全过程经验、设计施工核心团队配置，不宜用与项目无关的资质堆砌。报价部分采用总价合同时重点评报价构成、价格清单、风险包干范围；采用下浮率时重点评基数口径、询价依据、可能新增项目和不可预见费处理。其他部分可纳入BIM协同、绿色建筑、工期保障、质量安全管理体系。整体权重应结合项目复杂度设定，技术复杂、工艺特殊项目可提高方案权重，标准厂房、常规房建在初设较深时可提高报价与履约能力权重。工程预算表制作过程

　　〔4〕初步设计不明确或者漏项的风险

　　细化建设规模：房屋建筑工程包括地上建筑面积、地下建筑面积、层高、各功能分区及面积、停车位数量或者比例、绿化率等。

　　细化建设标准：房屋建筑工程包括天、地、墙各种装饰面材的材质种类、规格与品牌档次，机电系统包括的类别、机电设备材料的主要参数、指标与品牌档次。

　　室外工程、园林绿化的标准，可以提供一些效果图作为招标人要求。

　　初设漏项是EPC争议源头。规模不细，投标人按各自理解列清单，开标后谁都认为自己报价不含某部分；标准不细，土建按普通涂装在报、精装按高端石材在做，结算必然冲突。房建项目应把地上地下面积、层高、功能分区、车位比例、绿化率、人防、消防、无障碍等写进发包人要求；装饰部分明确顶墙地材质、规格、品牌档位但不强制唯一品牌，可列同档备选；机电部分明确空调、给排水、电气、智能化、消防、电梯等系统类别、主要参数、能效等级和品牌区间。室外道路、管网、景观、亮化、标识等应单独列标准，可用效果图表达意向，但效果图不能替代工程量和技术参数。对政府项目，初设批复后还应以概算分部分项校核招标清单，避免效果图漂亮、概算没列项、施工再补变更。北京什么叫弱电工程预算

　　▲EPC项目实施过程中各环节的衔接与风险防控

　　〔1〕施工图设计环节

　　需要初步设计单位配合施工图设计单位，要求施工图设计单位进行限额设计，防止施工图设计内容超出初步设计批复内容和概算。

　　为了加大对设计单位的管控力度，可以在合同中明确，设计费由招标人直接向设计单位进行支付。

　　限额设计不是简单砍指标，而是以初设批复规模、标准和概算额度为天花板，把总投资按建筑、结构、机电、精装、室外、设备分解到专业限额，施工图每一版提资都对照限额校核。初设单位保留总体技术连续性的同时，施工图单位负责落地；若联合体内部设计方与施工方目标不一致，业主可通过专门设计管理办法要求重大节点评审、材料封样、专项概算台账。合同里约定由招标人按合同直接向设计单位支付设计费，可减少总承包牵头人截留设计款、设计方消极配合施工的问题，也便于业主以付款节点倒逼设计交底、变更分析和竣工图质量。对政府项目，施工图预算应前置审核，发现单项超概及时优化，不把问题留到竣工审计。

　　〔2〕施工环节

　　➊合同管理

　　签订的工程总承包合同与招标文件中的合同内容一致，尤其是实质性合同条款必须要一致。

　　合同管理中的风险主要包括了合同条款约定不清，合同调整范围、调整规则约定不明，未严格根据合同执行。学校弱电工程预算定额

　　采用下浮率报价的项目存在中标人在设计时偏好采用利润率高的材料或者无法定价的设备，偏向将合同额做大，招标人在工程监管时存在较大难度与廉政风险，最终结算金额往往比较高，项目结余资金比较少。

　　合同与招标文件不一致，是结算争议高发区。中标后签约应以招标文件、中标人的投标函、价格清单、发包人要求、专用条款为一体化文件，实质性条款如承包范围、价格形式、工期、质量、变更权限、调价幅度、支付比例、审计规则不得“中标后重谈”。总价合同应列明风险包干范围，例如人工、主要材料波动超过约定幅度由业主调差，不可预见地质、政策变化、发包人资料错误由业主承担，承包人施工组织和一般管理风险自行承担。下浮率合同要强化设计审查和设备询价，建立材料品牌库、无价材料认价单、施工图预算复核三道防线；对高价值设备、定制材料、暂估价工程应留书面比选记录，减少个人指定。廉政风险方面，所有高利润但非功能必需的系统，要求设计优化论证，避免以“技术先进”名义做大合同额。

　　➋设计方、施工方、分包方管理环节

　　工程总承包EPC接受联合体投标，设计单位牵头与施工单位牵头各有利弊，不管是设计单位牵头，还是施工单位牵头，都是各自为政，缺乏全过程的思维模式。

　　设计单位与施工单位没有建立利益共享的机制。

　　所有分包单位的选择与管理都会直接受到总承包单位控制，分包单位的利润会被总承包单位挤占，会影响分包工程的质量，并且对总承包单位的管理能力要求较高。工程预算表格怎样汇总出来

　　EPC一体化不是联合体内部分工名义化。设计方只出图、施工方只抢工，就会出现图纸可施工性差、变更频繁、采购参数返工；施工方只求快、设计方不参与价值工程，就会失去EPC优化红利。业主应推动联合体建立共同目标，例如设计优化节约投资按约定比例分成，工期提前与质量创优设定奖励。分包管理上，总包对分包选择、进度、质量、安全负总责，但不得在主材、劳务、专业工程中通过不合理压价转移风险；对主体、消防、精装、幕墙、智能化等关键分包，业主可在招标阶段约定短名单或参与技术评审。总包管理能力不足时，可引入全过程工程咨询协助发包人做设计管控、造价审核和接口协调。

　　➌变更环节

　　工程总承包EPC模式通常采用总价合同形式，然而总价合同并不意味着固定价，在合同约定的情况下亦是可以调整的。

　　在EPC项目中，招标人通常只提出了比较明确的条件、功能要求、大概的技术标准与范围，造成后续施工是合同范围内的工作还是合同范围外的调价存有着争议，施工呈现出效果达不到招标人预期。

　　总价不等于一律不调。GF-2020-0216通过变更指示、价格清单和约定增减项处理调整；法律变化、主要材料设备人工超幅度波动、不可预见地质、发包人原因、不可抗力等可约定由业主承担或部分承担。争议多发点是“发包人要求”写得太粗：只说功能、不写参数，只说标准、不列品牌区间，施工后认为达不到预期再要求加系统、改材料，承包方则主张已按合同完成。防控办法是变更前置化，招标阶段把发包人要求做成附件，实施阶段任何增加规模、提高标准、改变系统均由工程师书面指示；承包人合理化建议也应经发包人评估，确认属于优化还是实质变更。对视觉、使用效果类诉求，应在样板、封样、BIM模型阶段确认，不把主观不满意留到竣工后按变更计价。价格清单已有适用项目的按原费率价格调整，有类似项目的参照类似价格，既无适用也无类似项目的按成本加利润原则处理，避免审计时随意重新组价。砖混结构工程预算表

　　〔3〕审计环节

　　EPC总价合同，不管实际工程量怎样变化，都应当以合同约定的工程量或者价款作为结算依据，这样能够鼓励中标人优化设计采购，或者采用新工艺、新技术、新的管理模式减少成本获取利益。

　　EPC下浮率合同，审计会提出结算价的定价是否合理，可能会存在价格高于市场价或者虚高的情况，因此，这个对于合同执行过程中造价咨询单位把控与专业能力较高。

　　总价合同审计的重点不是重新算一遍施工图工程量，而是核实施工是否按合同范围、发包人要求和标准完成，变更是否符合程序，调价是否符合同约定风险幅度。若招标时发包人要求完整、初设深度足够、价格清单清楚，审计应尊重总价包干结果，避免以“重新按施工图计价”否定合同。下浮率合同审计更复杂，要先定基数：概算是否批复、下浮基数是否含暂列金和暂估价、无价材料如何认价、设计变更是否先审批后实施。造价咨询应在招标阶段介入，编制可执行的价格手册；施工阶段建立设计—采购—造价联动台账；结算阶段用市场询价、合同台账、变更指令三方对照，防止高报设备、虚增工序。对政府项目，过程结算和阶段性审计比竣工一次性算总账更有效，可把超概风险发现在途中而不是审计时再追责。

　　总而言之，随着改革开放的深入，社会对建筑工程要求和服务方式的不断提升，EPC作为一种新型的项目管理模式，尽管其存在着不可避免的缺点与不足，然而却阻挡不了它在我国被迅速应用的事实。我们应该认真学习国外的成功案例，结合现有的项目，总结出自己的成功经验，让EPC模式广泛应用于建筑工程领域，提升我们的管理水平，加强自身的竞争力。落到实操层面，业主方要把合规发包、清晰发包人要求、合理价格形式、强联合体管控、限额设计、变更书面化和审计前置放在同一条管理链上；承包方则要把设计优化、采购策划、施工统筹和风险报价一体化，少用低价中标再靠变更找补的旧思路。只有招标准备做细、实施衔接做顺、风险分担做明，EPC才能真正从“包出去”变成“管得好”。扬州厂房防水工程预算