《政府投资条例》（国务院令第712号）自2019年7月1日正式施行，标志着我国政府投资管理迈入法治化、规范化、程序化的全新阶段。该条例作为政府投资领域首部行政法规，对项目决策、资金下达、建设实施、竣工验收、监督责任等全流程设置了刚性约束。然而，在近年各级审计机关开展的政府投资审计实践中，违反条例规定的情形仍层出不穷，部分问题呈现出高频化、隐蔽化、系统化特征。这些问题不仅造成财政资金沉淀浪费，更可能滋生管理失范乃至廉政风险。

　　本文系统梳理审计一线最为常见的21类违规情形，逐条指明所违反的具体条款，深度剖析问题成因与潜在风险，并提出具有操作性的合规改进建议。同时，为便于审计人员、建设单位及参建主体全面把握政府投资审计的制度框架，本文第二部分完整收录审计署《政府投资项目审计规定》（审投发〔2010〕173号）全文，并逐条辅以实务解读与应用指引，以期为各方提供一份兼具政策高度与实操深度的案头工具书。

　　《政府投资条例》执行中的21类高频审计问题清单与规范指引

　　〔1〕项目进展缓慢，项目资金闲置。

　　违反条款：《政府投资条例》第四条。

　　问题解析：该条款明确要求政府投资项目应当按照经批准的建设规模、标准、工期和投资组织实施。项目进展迟缓、资金长期闲置，直接违背财政资金及时发挥效益的基本原则。审计发现，此类问题多源于前期论证深度不足、征地拆迁久拖不决、设计方案反复变更、施工力量组织不力等。资金闲置不仅导致当年预算执行率低下，更可能被财政部门收回统筹，影响后续建设资金接续，甚至引发施工单位索赔。

　　合规建议：建设单位应在可行性研究阶段充分评估建设条件，合理确定工期目标，杜绝“重立项、轻实施”倾向。施工过程中实行节点倒逼机制，对关键线路上的滞后工序及时预警并协调解决制约因素。建立资金拨付与工程进度的联动机制，按实际完成工作量申报用款计划，严禁“钱等项目”。

　　〔2〕未编制规划及初步设计。

　　违反条款：《政府投资条例》第九条。

　　问题解析：条例规定，政府采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，项目单位必须编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并按权限报批。未编制规划及初步设计即仓促开工，属于典型的“三边工程”（边勘察、边设计、边施工）。此类项目往往功能定位模糊、技术方案不成熟，建设过程中极易出现规模超标、投资失控、反复拆改等乱象，甚至因设计缺陷导致质量安全事故。

　　合规建议：严格执行基本建设程序，将初步设计及概算审批作为项目开工的前置刚性条件。对于特殊紧急项目，可按照相关规定履行简化程序，但不得省略法定审批环节。投资主管部门应通过在线平台对项目审批进度实施红灯预警。

　　〔3〕初步设计投资超过可研批复投资10%以上未履行相关手续。

　　违反条款：《政府投资条例》第十二条。

　　问题解析：该条款要求，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告估算10%的，项目单位应当向投资主管部门报告，有关部门可以要求重新报送可行性研究报告。实践中，部分单位为了规避重新审批的繁琐程序，人为压低概算编制数额，或隐瞒超支事实，造成“概算超估算”既成事实。此类行为严重削弱投资决策的严肃性，极易导致后续资金缺口，甚至因资金断供形成“半拉子”工程。

　　合规建议：项目单位在编制初步设计时，应严格对标可行性研究报告确定的建设内容、规模和标准。若因地质条件变化、材料价格大幅上涨、政策调整等客观原因确需超支，必须第一时间启动重新报批程序，取得有权部门的书面批复文件后方可继续推进。审计中若发现此类问题，一律按违规超概算处理。

　　〔4〕超概算、超范围下达投资计划（预算）。

　　违反条款：《政府投资条例》第十二条。

　　问题解析：投资计划下达应当以经批准的初步设计概算为上限，并严格限定在批复的建设内容及费用构成范围内。超概算下达计划，或擅自将资金安排给未纳入原批复范围的子项目、配套设施，均属违规。此类行为往往伴随拆分项目、化整为零规避招标、虚列建设内容套取资金等更深层次的违纪违法问题。

　　合规建议：投资主管部门应依托投资项目在线审批监管平台，实现概算批复与投资计划下达的数据共享与逻辑校验。建设单位申请下达资金时，必须附具概算批复文件及本次申请资金对应的明细子项，杜绝无预算、超预算拨款。财政部门应强化预算约束，对超概算、超范围申请一律不予安排。

　　〔5〕动用基本预备费不合规。

　　违反条款：《政府投资条例》第十二条。

　　问题解析：基本预备费是为应对工程建设过程中不可预见因素而预留的费用，其动用必须满足三个条件：一是发生初步设计及概算批复时难以预料的工程变更；二是履行了规定的内部审批程序；三是不突破预备费总额。审计发现，常见违规情形包括：将预备费直接用于弥补因管理不善造成的超合同价款、用于支付与工程本体无关的管理费用、未经批准擅自调剂使用等。

　　合规建议：项目单位应在施工合同中明确约定预备费动用的触发条件、审批权限及计量规则。实际发生变更时，应同步编制费用估算书，按合同约定报监理、跟踪审计、项目法人逐级审核，必要时还需报原概算审批部门备案。严禁将预备费视为“机动资金”随意列支。

　　〔6〕未编制项目年度工程实施计划。

　　违反条款：《政府投资条例》第十五条、第十六条。

　　问题解析：第十五条要求项目单位按照批准的建设内容、规模、标准和工期，合理分年度安排投资；第十六条要求投资主管部门按照经批准的年度投资计划下达资金。未编制年度实施计划，导致投资安排缺乏统筹依据，极易出现“上半年资金闲置、年底突击花钱”的被动局面，严重影响财政资金使用效益。

　　合规建议：每年第四季度，项目单位应结合剩余工程量、合同付款节点、材料采购周期等因素，科学编制下一年度工程实施计划，明确各季度形象进度、投资完成额及资金需求，作为申请年度投资计划的核心支撑文件。计划应经内部决策程序审定后，报送投资、财政主管部门备案。

　　〔7〕项目年度工程实施计划编制不完善。

　　违反条款：《政府投资条例》第十五条、第十六条。

　　问题解析：该问题与〔6〕同源，但侧重指计划本身质量低下——如仅列示年度总投资额，未分解至各月份或关键节点；未与合同付款计划有效衔接；未考虑材料价格波动对资金需求的影响等。不完善的计划形同虚设，无法发挥对预算执行的刚性约束作用。

　　合规建议：推行“里程碑付款”与“年度计划”双绑定机制。项目单位应组织施工、监理、造价咨询等单位共同编制计划，明确关键节点工期与对应支付比例，实现工程进度与资金支付同频共振。审计机关应重点审查计划编制的科学性与可执行性。

　　〔8〕先下达投资计划后批复概算。

　　违反条款：《政府投资条例》第十七条。

　　问题解析：第十七条明确规定，投资主管部门对符合规定的项目，按照经批准的初步设计概算下达投资计划。实践中，部分项目因工期压力，在概算尚未正式批复的情况下，以“预安排”“切块资金”等名义先行下达投资指标，造成计划与概算脱节，削弱了概算对投资的控制功能，甚至导致投资规模失控。

　　合规建议：投资主管部门应严格把关，凡未取得概算批复文件的项目，一律不得列入年度投资计划清单。确属国家重大战略项目、抢险救灾工程等特殊情形的，应按程序报本级人民政府批准，并限期补办概算审批手续。审计中发现此类问题，应责令立即整改并追究相关责任。

　　〔9〕资金拨付不及时，影响工程建设。

　　违反条款：《政府投资条例》第十九条。

　　问题解析：该条款规定，项目单位应当按照合同约定和工程建设进度及时办理工程款结算和资金拨付。资金拨付滞后是引发施工单位停工、工人工资拖欠、材料供应商起诉的主要诱因之一。审计发现，部分项目单位将“等待财政评审”“审计未完成”作为延期付款的理由，但合同并未明确将评审或审计结论作为付款前置条件。

　　合规建议：项目单位应严格在合同约定的付款时限内完成审批流程，推广施工过程结算，将竣工结算压力前置化解。财政、审计部门应优化评审程序，对长期挂账的应付工程款开展专项清理。对无故拖欠工程款的建设单位，应予以通报批评并扣减年度绩效。

　　〔10〕施工单位垫资建设政府投资项目。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十二条。

　　问题解析：条例明文禁止政府投资项目由施工单位垫资建设。垫资不仅加重企业负担、扰乱市场秩序，更可能因资金链断裂形成“半拉子”工程，损害政府公信力。实践中，垫资常被包装为“延期支付”“履约保证金超额留存”“施工单位代征代缴规费”等形式，隐蔽性较强。

　　合规建议：建设单位应在招标文件和施工合同中明确约定工程款支付比例、支付节点及逾期付款违约责任，不得要求施工单位带资承包。投资主管部门在项目审批阶段，应将资金落实情况作为重要审查内容，资金来源不闭合的项目不予立项。审计发现垫资行为，应依法移送有关部门查处。

　　〔11〕概算调整未履行报批手续。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十三条。

　　问题解析：第二十三条规定，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。未批先调、边调边报，属于程序性违规，实践中屡见不鲜。

　　合规建议：建立概算动态管理台账，实时监控各单项工程、单位工程投资完成情况。当预计累计支出将突破批复概算时，项目单位应立即冻结新增变更，全面梳理超支原因，委托具备相应资质的咨询机构编制调整概算报告，严格履行报批程序。对未经批准擅自调整概算的，审计机关应责令整改并核减超支部分投资。

　　〔12〕单项工程超概算未履行报批手续。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十三条、第三十二条。

　　问题解析：单项工程超概算虽尚未导致项目总体概算突破，但已表明投资控制出现局部失控。特别是关键生产性工程、主体建筑工程严重超支，可能挤占其他单项工程资金，最终倒逼总概算调整。部分项目单位错误认为“总体不超即可，单项超支无妨”，忽视了概算指标的刚性约束。

　　合规建议：项目法人应建立分项概算控制目标责任制，将投资控制责任分解至各标段负责人。单项工程拟发生超支时，应首先从同一项目内部调剂使用预备费或其他节余子项资金；调剂后仍不足的，必须按程序申报调整，不得擅自挪用他项资金。

　　〔13〕移民征地超概算未报批。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十三条、第三十二条、第三十四条。

　　问题解析：移民安置与征地拆迁是政府投资项目超概算的“高发地带”。成因包括实物指标调查漏项、补偿标准调整、拆迁周期延长导致过渡费增加、新增专项设施迁改等。审计发现，部分项目实施主体将移民资金与工程建设资金混同管理，以“应急抢险”等名义擅自扩大补偿范围。

　　合规建议：移民征地费用应单列概算章节，实行专款专用、封闭运行。涉及补偿标准调整或范围变化的，必须依据县级以上人民政府出台的政策文件执行，严禁项目法人与征迁实施单位签订“一揽子包干协议”后放任其随意突破包干限额。审计时应重点审查征迁补偿档案的完整性与合规性。

　　〔14〕超批复或投资计划购置交通工具。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十三条、第三十二条、第三十四条。

　　问题解析：政府投资项目概算及投资计划中，一般不包含项目法人的公务用车购置费用，生产性特种车辆也需严格依据设计文件核定数量与型号。超标准、超计划购置交通工具，本质上是将财政资金用于与工程建设无直接关联的非生产性支出，挤占了主体工程投资。

　　合规建议：项目单位应严格执行公务用车管理规定，确需购置生产性特种车辆的，必须在初步设计及概算中单独立项，详细说明配置依据、型号参数及费用构成。项目实施过程中严禁以“试验检测”“现场巡查”等名义变相购置乘用车。审计发现此类问题，应责令退回违规购置资产并追究责任。

　　〔15〕未按批复或投资计划超面积建管理站房及高标准装修等。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十三条、第三十二条、第三十四条。

　　问题解析：管理用房、生活营地等辅助生产设施，其建设规模应遵循“满足基本功能、杜绝铺张浪费”原则。审计实践中，常见问题包括：擅自扩大管理站房建筑面积，采用高档装饰材料，超标准配置办公家具及智能化系统。此类“搭车建设”行为严重损害政府投资绩效。

　　合规建议：初步设计审查环节，应重点核验辅助用房面积指标是否符合国家及行业建设用地控制指标。项目实施过程中，建设单位不得以“设计优化”“功能提升”为名擅自提高装修标准，确需调整的应重新报批并相应调增投资概算。审计时应依据批复文件逐项比对，对超面积、超标准部分一律不予认定。

　　〔16〕未按合同约定时间完工。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十四条。

　　问题解析：第二十四条要求政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。工期延误不仅增加建设成本、延误投资效益发挥，还可能因跨汛期、跨冬期施工引发质量安全隐患。审计需区分责任主体：因建设单位原因（如图纸延迟、付款滞后）导致延误的，应追究建设单位管理责任；因施工单位组织不力导致延误的，应依据合同追究其违约责任。

　　合规建议：合同签订阶段应科学设定工期目标，充分考虑冬雨期、政策性停工等客观影响。施工过程中，监理单位应逐周核对进度计划执行情况，对滞后工序及时发出预警指令。发生实质性延误时，各方应签署书面纪要，明确责任划分及赶工措施。审计应重点关注工期延误的经济损失及责任落实情况。

　　〔17〕未按计划工期开工建设。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十四条。

　　问题解析：与“未按时完工”相比，“未按时开工”更侧重于对项目前期工作效率的考核。部分项目取得可行性研究报告批复后，因征地拆迁未完成、资金未落实、招标失败等原因长期无法开工，造成前期工作经费沉淀、批复文件过期失效，严重影响政府投资计划的严肃性。

　　合规建议：建立项目储备库与开工计划库的联动机制。投资主管部门在批复可行性研究报告时，应同步确认项目开工前各项条件是否具备。对批复后超过一年仍未开工的项目，应组织专项督查，视情况调整投资计划或撤销项目，收回已下达的财政资金。

　　〔18〕项目未及时办理竣工财务决算。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十五条。

　　问题解析：第二十五条规定，政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算。竣工财务决算是确定资产价值、办理资产交付、计提折旧的法定依据。长期不办决算，导致已投入使用资产长期挂账“在建工程”，影响国有资产基础数据准确性，也无法计提折旧、办理产权登记。

　　合规建议：项目单位应在工程实体完工后三个月内组织编制竣工财务决算报告。对工期长、子项多的复杂项目，可采取“完成一项、决算一项”的分批决算模式。财政主管部门应优化决算评审流程，明确各环节时限要求，避免“以审代结、久审不决”。审计机关应将决算办理时效作为评价项目单位履职情况的重要指标。

　　〔19〕未及时上缴项目结余资金。

　　违反条款：《政府投资条例》第二十五条。

　　问题解析：项目竣工决算经批准后，结余的财政资金应当按照规定上缴国库或由财政部门收回统筹使用。部分单位将结余资金滞留本单位账户，用于弥补其他项目资金缺口、发放津补贴或转入自有账户，构成截留财政资金。审计发现，此类问题往往与财务管理混乱、监督缺位相伴生。

　　合规建议：项目单位在编制竣工财务决算报告时，应同步测算预计结余资金数额，并在决算批复后15个工作日内办理资金缴库手续。财政部门应建立结余资金跟踪台账，对逾期未上缴的，可直接从该单位其他财政拨款中抵扣。对故意隐瞒结余、坐支挪用的行为，审计机关应依法追回资金并移送处理。

　　〔20〕关键阶段工程进度滞后（截流、下闸蓄水、首台机启动等）。

　　违反条款：《政府投资条例》第三十四条。

　　问题解析：第三十四条属于罚则条款，指向项目单位违规行为的法律责任。截流、蓄水、机组启动等关键节点是水利水电、能源等基础设施项目的“生命线”工期，一旦滞后，不仅造成直接经济损失，还可能影响下游防洪安全、电网调度计划。审计将此类节点延误作为评价项目单位履职尽责情况的重要负面指标。

　　合规建议：对含有重大里程碑节点的项目，项目单位应编制专项进度保障方案，逐月调度。关键线路上的施工资源实行优先保障，必要时引入第三方进度模拟与风险预警服务。审计时应重点审查节点滞后的原因分析及整改措施的针对性与有效性。

　　〔21〕批复的主要建设内容（影响功能、安全）未实施。

　　违反条款：《政府投资条例》第三十四条。

　　问题解析：这是性质最为严重的违规情形之一。项目单位以节约投资、赶工期等为由，擅自取消或削减经批复的、与工程安全和使用功能密切相关的建设内容。例如：降低防洪标准、减少抗震构造柱数量、取消消防联动系统、压缩环保设施规模等。此类行为直接埋下工程安全隐患，涉嫌降低工程质量标准，属于严重的行政不作为。

　　合规建议：竣工验收环节，应严格对照初步设计批复文件，逐项核查主要建设内容是否完整实施。对擅自甩项、减配的项目，一律不得通过竣工验收，并依法追究相关单位和人员责任。审计机关发现此类问题，应第一时间向行业主管部门及纪检监察机关移送线索。