龙岩司法鉴定机构政府投资项目“六分开”制度通过把政府投资项目的各项建设职能科学分解为规划、立项、设计、招标、投资、建设六大环节，以及分别划转给不同的职能部门，并在我国广泛应用，通过权力分开、责任明确，起到了预防腐败和促进经济发展的作用。然而这个制度实行四十多年来也存在着沟通不畅、部门壁垒、效率低下等问题。全过程工程咨询服务通过促进信息共享和沟通、优化资源配置、提升决策效率、加强监督评估等手段，可以弥补“六分开”制度的不足，起到补偏救弊的作用。

　　▲政府投资项目“六分开”制度的渊源

　　政府投资项目“六分开”制度起源于改革开放初期。为了解决项目审批权力过于集中、贪污腐败、低效投资等问题，我国开始逐步推行政府投资项目的“六分开”制度。此制度把政府投资项目的各项建设职能科学分解为规划、立项、设计、招标、投资、建设六大环节，以及分别划转给不同的职能部门，目的是把政府投资项目的权力分散，形成相互制约、相互监督的机制，减少贪污腐败和低效投资的风险。

　　通常情形下，“六分开”制度涉及到六个部门和六项内容。六个部门是指规划部门、发展改革部门、公共资源交易监督管理部门、重点局、城乡建设部门、财政部门。

　　六项内容包含：

　　〔1〕规划部门负责规划许可，即确定项目的选址、用地、规模等；

　　〔2〕发展改革部门负责立项审批，即对项目的可行性研究报告、资金来源等进行审核；

　　〔3〕公共资源交易监督管理部门负责招投标，即组织项目的勘察、设计、施工、监理等招投标工作；

　　〔4〕重点工程建设管理局(以下简称重点局)负责建设，即负责项目的施工建设，确保项目按期按质完成；

　　〔5〕城乡建设部门负责工程质量安全即对项目的工程质量、施工安全等进行监管；

　　〔6〕财政部门负责融资和资金拨付，即负责项目的融资、资金拨付等财务管理方面的工作。綦江司法鉴定所

　　通过“六分开”制度的实施，政府投资项目的权力得到了有效分散，不同职能部门之间的相互制约与监督机制得到了加强，进而提高了政府投资项目的效率和透明度，以减少了贪腐行为，增强了投资效能。

　　▲政府投资项目“六分开”制度的优势

　　〔1〕明确责任，从制度层面预防腐败

　　2005年合肥市在“大建设”中实施了反腐倡廉制度建设，探索了“制衡权力结构”“制约权力行使”“规范权力运行”三个层面的预防腐败方法，实行统分兼治。通过“六分开”制度将城管职能分权治理，实施规划、设计、招标、投资、施工等环节的分工合作，明确责任加大责任追究力度，有效防范了建设领域腐败风险的发生。

　　〔2〕各司其职，保障政府项目工程质量

　　阜阳市2012年通过《阜阳市政府投资项目“六分开”“三协同”建设管理暂行办法》，将政府投资项目整合和分解为立项、规划、设计、招标、投资、建设等六大环节，各相关部门各司其职、各负其责，高效推进项目建设。

　　市发展改革委负责牵头编制年度项目实施建议计划并审批各阶段设计文件；市城乡规划局负责提供项目规划设计条件审批并规划设计方案；项目建设单位负责组织编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计及施工图设计等各阶段设计文件，并且负责办理相关的手续；市招投标监督管理局负责项目建设招标管理工作；市财政局和市城投公司负责制定年度投融资计划并监管资金；市重点工程局等项目代建单位负责组织项目实施，并进行全过程管理。

　　这个措施通过分开管理，政府部门各司其责，将工程中不同阶段的工作分解给最匹配的政府部门实施，提升了政府投资项目建设的效率，保障了政府投资项目的品质。佛山经纬司法鉴定

　　〔3〕规范管理，打击违法违规行为

　　在2015年之前，临泉县未实施“六分开”制度，不但项目运行封闭、建设成本高，而且政府部门管理模式落后、权力集中、融资能力弱，建设单位监管能力不足，规划、设计不合理，监管不力，非法挂靠、违法分包、层层转包等现象突出。自2016年临泉县实行“六分开”后通过规范的管理机制和严格的合同管理制度，政府性投资工程建设管理规范化程度、工程建设质量得到很大提高，项目推进速度大幅提升，扭转了以往建设领域普遍存在的乱象，避免了经济损失，维护了政府部门形象。

　　▲政府投资项目“六分开”制度的缺陷

　　“六分开”制度曾经对我国的公用事业和基础设施建设的良性发展起到了重要的作用，不过该制度在实施的过程中，因为各部门之间存在壁垒、各行其是，分工碎片化，造成“各管一段”，建设过程缺乏整体协调性，项目管理缺乏系统性投资建设意图难以完全实现，整体服务质量严重打折。各单位之间缺乏合作共赢意识，部门衔接不顺畅，出现问题相互推诿扯皮，找不出问题的根源。勘察设计、监理、造价、招标代理、设备监理等多头主管，组织管理碎片化、管理内容重复交叉。“六分开”制度对工程咨询服务产业的影响主要体现为链条松散化和碎片化具体来说包括:

　　条块分割严重，咨询一体化水平较低。部门之间职能尽管分开，但是各自的立场不同，有些环节的职能划分不够明确。同时，不同部门委托的咨询机构之间也是存在沟通壁垒，如规划部门委托的规划单位、发改部门委托的工程咨询单位、建设单位委托的勘察设计单位、公共资源交易主管部门确定的代理单位、造价主管部门确定的造价单位、重点局通过招标产生的监理单位等不同的咨询主体站在自身的角度，片面地理解、服务项目，缺少全生命周期项目管理的理念，咨询一体化水平较低。

　　实施主体多而复杂，沟通协商成本较高。从项目业主方的角度来看，鉴于不同阶段由不同的咨询机构主导或者推动，在复杂工程实施过程中，增加了大量的沟通协商成本，需要花更多时间协调不同政府部门及咨询机构的意见，形成了碎片化的咨询服务模式，间接造成了工程实施的成本上升。

　　评价指标不同，监督难度增加。“六分开”制度下的各部门有各自的工作重点与职责范围各部门受监督和考核的维度亦不相同，评价指标各异，难以制定统一的监督标准来评估每个部门的工作绩效，为监督工作增加了极大难度，无法对各部门的职责落实情况进行有效的评估。江山司法鉴定所

　　▲全过程工程咨询政策的提出

　　中国工程咨询行业形成之初，全过程工程咨询就是明确的发展方向，不过受制于行业实力和行业管理因素，一直没有得到充分的发展。党的十八大以来，随着投融资体制改革的深入推进，基于项目全生命周期理念的一体化咨询受到广泛重视。行业主管部门陆续出台政策，大力推动全过程工程咨询发展。

　　国家发展改革委联合住房城乡建设部印发的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019]515号)指出:“随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。”故而，有必要创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。以投资决策综合性咨询促进投资决策科学化，以全过程工程咨询推动完善工程建设组织模式，文件从鼓励发展多种形式全过程工程咨询、重点培育全过程工程咨询模式、优化市场环境、强化保障措施等方面提出一系列政策措施。

　　现如今，全过程工程咨询业态蓬勃发展，已经成为我国建筑市场的重要组成部分。随着政府对基础设施建设的投资逐渐加大，以及对工程质量的要求日益严格，全过程工程咨询业态的市场需求日益增长，已经成为当今工程咨询行业的一个重要发展方向。

　　通过中国招标投标公共服务平台和中国政府采购网查询，获取到2017年-2022年全过程工程咨询招标采购的有效项目记录4123条，成交额总计约448亿元。可以发现，全过程工程咨询招标采购的数量与成交金额呈现约50%的逐年增长速度。

　　▲全过程工程咨询对“六分开”制度的纠偏扶正

　　全过程工程咨询模式下，咨询单位站在一个全局的高度梳理项目，以全生命周期的视角去思考和布局，通过系统化的思维，整合碎片化资源，弥补政府投资项目“六分开”制度的不足，在“六分开”制度中起到了相互衔接、补偏救弊的作用。韶关蓝天司法鉴定

　　通过全过程工程咨询，将规划、立项、设计、招标、施工、监理和运营等阶段有效地衔接起来形成一条完整的链条。这样各个阶段之间的衔接更加顺畅，避免了相互干扰与信息重复等问题，进而提升了工程质量与效率。具体来说其能够帮助实现下列目标：

　　促进信息共享与沟通。全过程工程咨询取代了碎片化的咨询服务，可以提供一体化、全面的工程咨询服务，促进不同部门之间的信息共享和沟通，有助于减少信息不对称和偏差，提升各部门的配合程度，降低沟通成本。

　　优化资源配置。全过程工程咨询模式下咨询单位可以统筹考虑整个项目的资源需求，并按照各部门的专业能力与资源状况，合理分配任务与资源，避免资源浪费与重复购买，提升资源利用效率。

　　提高决策效率。“六分开”制度下各部门的运作机制各有不同，项目在不同阶段无法实现顺利高效衔撞。降低了决策效率。通过全过程工程咨询，可以协助政府建立统一的部门对接机制，确保各部门在决策过程中能够快速响应、协同配合。如“联合审批制”“缺席默认制”减少决策过程中的扯皮与推诿现象，提升决策效率。

　　加强监督与评估。全过程工程咨询机构能够协助监督部门制定统一的监督标准和评估方法，增加绩效评估工作的抓手，对“六分开”制度下实施主体部门的工作绩效进行评估与监督：增强监督力度，提高工作质量。

　　▲全过程工程咨询项目管理与重点局项目管理的矛盾和统一

　　在全过程工程咨询中，项目管理作为贯穿项目全过程工程咨询的一条管理服务主链，站在实现建设产品价值的视角，串联、融合各阶段的咨询服务，充分展现项目产品价值和全过程工程咨询服务价值，更加强调咨询价值的整合与传递，形成了全过程工程咨询服务模式与传统碎片化咨询服务模式最为明显的区别，充分彰显了“全过程工程咨询”服务的魅力所在。因此说，项目管理是全过程工程咨询至关重要的灵魂，在项目建设中具有不可替代的统筹与协调作用。司法鉴定的次数

　　全过程工程咨询项目管理的介入点可以是从项目筹建期开始，也可以是在项目建议书编制阶段甚至拿地阶段开始。全过程工程咨询项目管理的结束点可以是项目竣工结算乃至审计、资料档案进馆备案阶段，甚至还能够到试车运营或项目生命期的结束。在“六分开”制度下，重点层所承接的项日管理，主要是对于工程施工阶段的现场管理。项目移交到重点局的时候，已经由其他主管都门实施完成了立项、可研、勘察、设计、造价编制工作，重点局所承担项目管理的主要工作任务是对施工单位和监理单位进行安全、进度、质量、人员管理，对于之前的咨询工作成果只能被动接受，难以主动干预。故而，二者介入的时间不同工作范围不同，内涵不同，目标亦不尽相同。

　　总而言之，全过程工程咨询的项目管理与重点局在施工现场的项目管理存在着一定矛盾和统一的哲学关系。不可否认的是，全过程工程咨询的项目管理与重点局的项目管理在一定程度上存在重叠。重点局的项目管理往往偏重于单位的管理，更加关注保障施工进度。而全过程工程咨询的项目管理的核心价值在于把工程所有阶段、链条上所有咨询业务进行整合，主要聚焦于项目的优化，更加注重设计与施工工艺的整体协调和沟通，把各种咨询价值传递给业主与施工方，帮助业主更好地了解施工过程中的细节和问题，以及为施工方提供更加全面和专业的项目管理服务，形成一种全面的、系统化的项目管理方式。重点局与全过程工程咨询单位在实践中能够通过协调，发挥各自的优势，消除冲突，实现项目的提质增效。在全过程工程咨询工作推进过程中，重点局可能会提出项目管理配置冗余的观点，若是确实需要削减全过程工程咨询的项目管理，可酌情考虑减少项目管理中关于现场管理的部分酬金，但是不宜把全过程工程咨询的项目管理全部取消实施，否则将会失去全过程工程咨询的核心竞争力与核心价值。

　　▲全过程工程咨询与“六分开”制度结合案例

　　某地实施“六分开”制度多年，新建市会展中心项目采用会展中心项目采用全过程工程咨询模式，全过程工程咨询的范围包含可研、勘察、初步设计、招标、造价、监理和项目管理。全过程工程咨询实施过程中，优化了项目推进机制，提升了项目的品质，起到了降本增效的效果，工程建设参与的各方都实现了共赢。司法鉴定怎么赔偿

　　全过程工程咨询协同优化机制。全过程工程咨询单位积极对接联络发改委、资规局、住建局、招标局、审计局、财政局、重点局等部门，改变了各部门独立办公的模式，打破了部门壁垒，形成了部门联合评审机制、缺席默认制，明确各部门职责与权利，在行政监督审计、绩效考核、项目后评价方面提出多项建议，并编制实施方案，提升了沟通效率与决策速度。

　　全局视野提高质量。全过程工程咨询单位站在全生命周期的角度推进和优化项目，咨询成果具有连贯性、高效性、及时性和全面性。上一个阶段能够指导和衔接下一个阶段，下一个阶段的工作可以在上一个阶段甚至在项目启动阶段即实施准备工作，并站在后期的角度谋划前期的工作，大大提高了工作效率和项目推进速度。在本项目中，项目设计阶段就提前开展工程施工市场调查，为施工招标文件编制提供底层数据。全过程工程咨询单位在方案设计阶段组织多个相对独立的设计团队编制多个方案进行比选，在充分讨论的基础上形成了最终的方案设计，并且为业主方提供多元化的选择。在方案设计的基础上编制可行性研究报告，由于设计深度达到并超过了发改部门的要求高质量的可研报告一次性通过评审。设计阶段同步启动高质量的造价编制，同时按照造价及时调整设计标准，把全过程造价控制工作夯实，保障工程各阶段的政府投资都不超过预算。

　　优化设计凸显价值。施工图设计阶段全过程工程咨询单位通过设计优化，把桩基形式由桩基础改为独立基础，单项工程节省约50万元，节约工期45天；把顶部送风的空调形式改为落地喷口送风形式，提高冬季供热效果的同时减少安全隐患；把单独建设的消防水塔优化为屋面消防水箱，节约占地和资金的同时提高了美观性；对室外停车场平面图设计进行布局优化，在面积不变的前提下增加16个车位。经过初步测算，全过程工程咨询单位加快进度约18%，节约资金13%，综合效益提高21%。

　　政府投资项目“六分开”制度下，政府各部门配合过程中客观存在条块分割严重、沟通成本高、监管困难等诸多弊病。通过全过程工程咨询单位介入，统筹资源，把咨询链条上的业务进行整合衔接可以有效实现对“六分开”制度的补偏救弊作用“六分开”制度下的实施主体是政府部门，全过程工程咨询的实施主体是全过程工程咨询单位，政企耦合联动，起到了画龙点睛的效果，由全过程工程咨询企业通过项目管理作为主线查缺补漏，是现阶段经济形势下工程行业升级发展的神来之笔。

原文链接：中国工程咨询2024年第4期总289期，作者：赵文博(安徽省招标集团股份有限公司)司法鉴定费用谁出