先预算编制还是先招投标一项旨在提升城市环境质量、惠及民生的重点污水处理工程，理应成为依法行政、规范操作的典范。然而，当主体建筑已近完工，公开招标程序却才刚刚启动，这种严重的“时空错位”操作，不禁让人质疑：重点工程项目建设，岂能“先上车后补票”？近日，山东省临沭县牛腿沟污水处理厂提标改造项目（下称“牛腿沟改造项目”）便因“未招先建”的违规操作模式，陷入舆论漩涡，引发社会各界对国有资金使用规范性、项目监管有效性及招投标制度严肃性的深切担忧。

　　▲项目推进与招标程序的严重“时空错位”

　　2025年10月16日，临沂市阳光采购服务平台发布了一则招标公告。公告显示，山东利城水务发展有限公司（下称“山东利城”）委托临沂中仁招投标代理有限公司，对“牛腿沟改造项目”进行公开招标。此次招标划分为两个标段：第一标段为施工，预算金额高达约2.1亿元人民币；第二标段为监理，预算金额为80万元。两个标段的投标截止与开标时间均设定为2025年11月6日14时30分。公开信息表明，招标人山东利城是临沭县国有资产管理服务中心100%控股的三级子公司，其性质属于地方国有企业，其所使用的资金为国有资金。预算编制抽换是什么意思

　　然而，颇具戏剧性且严重违反程序的是，就在这份招标公告发布、招投标程序“正在路上”之时，该项目实体工程却早已“先行一步”，进入了热火朝天的施工收尾阶段。2025年10月27日，记者实地走访位于临沭县精细化工园区的牛腿沟改造项目现场。所见景象令人困惑：虽然项目在法律程序上仍处于招投标阶段，但工地现场却是一片繁忙施工景象。数十名工人正在进行设备吊装、外墙施工等作业，厂区内崭新的建筑物、构筑物已基本成型，整体工程进度远超“刚刚启动”的阶段。现场一位保安人员的说法更是印证了这一矛盾：“这工程今年开春（2025年春季）就动工了，现在差不多快完工了，预计明年初就能投入使用。”这清晰地表明，项目的实际动工时间远早于招标程序的启动时间，形成了“工程快干完了，才想起来要招标”的荒诞局面。

　　记者进一步追溯项目公开信息发现，临沭县人民政府网站曾于2025年3月31日发布该项目环境影响评价公示。公示内容显示，该项目计划在原有1.65万平方米厂区的基础上，于其西北侧新建占地3.0015万平方米的新厂区，使总占地面积达到4.6515万平方米。工程建设内容包括对现有预处理、生化处理系统进行改造，并新增完整的污水处理设施以及污泥处理、除臭等附属系统，项目总投资约2.1亿元。项目建成后，污水处理能力将从每日1.5万吨提升至3万吨，对改善区域水环境具有重要意义。正是这样一个被列为2025年度临沭县重点民生实事、同时也是临沂市重大实施类项目的工程，本应作为严格遵守法定建设程序的标杆，却出现了“先施工后招标”的明显违规行为。这不仅与《中华人民共和国招标投标法》等法律法规的强制性规定直接相悖，也使得这项本应赢得掌声的民生工程，蒙上了程序违规、暗箱操作的阴影，其招投标工作的合规性与正当性受到广泛质疑。研发项目预算编制注意事项

　　▲项目负责人回应：“应急需求”下的无奈之举？

　　面对媒体和公众对“未招先建”的强烈质疑，牛腿沟改造项目负责人周某接受了记者采访。在解释中，他将原因归结于“迫在眉睫的污水处理压力”。周某表示，随着临沭县精细化工园区的持续快速发展，园区内产生的工业废水与生活污水量不断攀升，原有的牛腿沟污水处理厂已接近满负荷运转状态，即将难以保障所有污水得到及时、达标处理。为了确保园区污水排放不失控，保护周边牛腿沟及下游水域的生态环境，让附近居民能用上放心水，项目不得不“紧急推进”改造提升工程。

　　周某透露，目前实际承担该项目施工任务的，是当地一家名为金明寓建设集团的建筑企业。记者通过公开渠道查询发现，金明寓建设集团在临沭县当地确实承建过多个市政工程项目，具有一定施工经验。然而，记者在相关政府建设主管部门的公开平台上，并未查询到金明寓建设集团与牛腿沟改造项目相关的任何施工合同备案或发包记录。当中国房地产报记者进一步追问：“当初是如何确定由金明寓建设集团直接进行施工的？是否履行过任何形式的竞争性程序？”对于这一关键问题，周某始终未能给出正面、清晰的回应。

　　另一个随之而来的焦点问题是监理的缺失。既然施工标段与监理标段是同时启动公开招标，且招标截止日期是11月6日，那么在此日期之前长达数月的施工期间，项目的工程质量由谁负责监督？是否有合规的监理单位在场？面对这一疑问，周某的回应是：尽管招投标程序存在违规，但在项目建设过程中，他们已经委托了“临沂市监理公司”对工程质量开展了全程监督工作。科技项目预算编制实施细则

　　然而，这一说法在法律上站不住脚。北京卓浩律师事务所张建律师明确指出，在监理标段尚未通过公开招标确定中标单位之前，所谓的“临沂市监理公司”接受委托并进场监理，缺乏明确的法律依据和合同基础。其监理行为的合法性、独立性存疑，所出具的监理文件在后续审计和法律纠纷中可能不被认可。这种“先施工、后招标”、“先委托、后程序”的做法，完全颠倒了法定建设程序，使整个工程的质量监管体系从源头上就存在着重大缺陷。

　　▲招投标过程疑云重重，监督责任悬空

　　2025年11月7日，即牛腿沟改造项目开标次日，记者就项目开标进展咨询了临沭县公共资源交易中心王主任。王主任证实该项目已于11月6日完成了开标工作。但在通话中，他反复强调一个概念：该项目属于“场外招标项目”。他解释称，临沭县公共资源交易中心在其中扮演的角色仅仅是提供开标场地和相关设备技术支持，并未参与该项目的招标文件编制、投标人审核、评标等任何核心环节。因此，此次招投标的具体事宜及可能存在的问题，与交易中心“没有任何关系”。

　　王主任进一步阐述，按照常规分工，政府采购和工程建设项目招投标的行政监督责任，应由对应的行业主管部门（如住建、水利、交通等）或发改部门承担。而牛腿沟改造项目由于是“企业投资建设”，因此其招投标活动的监督责任，理应由投资企业——即山东利城水务发展有限公司自行承担。大型舞台歌舞剧预算编制

　　然而，这一“自我监督”的模式引发了法律界和业内人士的普遍担忧。由投资企业自己监督自己组织的招标活动，从根本上丧失了第三方监督所必需的独立性与客观性。在这种模式下，很难有效排查和纠正招标过程中可能存在的围标、串标、量身定制招标条件、虚假招标等违规问题。相反，投资方与投标方之间可能存在的利益关联，更容易导致对问题的刻意掩盖，使得招投标制度形同虚设，沦为“走形式”的过场。

　　根据临沂市阳光采购服务平台公示的开标结果，牛腿沟改造项目第一标段（施工）的中标单位为山东恒胜建筑工程有限公司；第二标段（监理）的中标单位为临沂市建设工程监理咨询有限公司。值得注意的是，中标公告中并未出现项目负责人周某之前所提及的、已实际施工数月的金明寓建设集团。

　　对此矛盾，周某给出了新的解释：牛腿沟改造项目内容复杂，涉及土建施工与大量专业设备安装等多个环节。因此，最终确定由山东恒胜建筑工程有限公司作为项目的“牵头单位”或总承包方。而金明寓建设集团作为合作单位，具体负责土建施工部分；另外，山东华特（音）、山东华腾（音）两家企业则承担设备安装工作。即由四家企业共同参与、联合完成项目建设。

　　至于为何这三家实际参与施工的企业均未在正式的中标公告中体现，周某表示：“中标公告通常只公示中标牵头单位。其余三家合作企业虽未在公告中列明，但在我们建设单位与这四家企业共同签订的正式合同中，他们都已盖章确认，是合同的主体。”这种“中标单位”与“实际施工联合体”不完全吻合的情况，进一步增加了项目运作的复杂性，也让公众对招标结果的真实性、以及背后是否存在更深层次的协议安排产生疑问。预算编制整改后的整改效果

　　▲法律视角剖析：“应急需求”不是违规的“挡箭牌”

　　针对项目负责人以“应急需求”为由为“未招先建”进行辩解，张建律师从法律角度进行了深入剖析，指出该理由完全无法成立。

　　张建律师首先援引了《中华人民共和国招标投标法》第六十六条的规定，明确指出可以不进行招标的特殊情形仅限于以下三种：（一）涉及国家安全、国家秘密的项目；（二）抢险救灾等紧急项目；（三）利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工的项目。他指出，牛腿沟污水处理厂提标改造项目，是一个计划性、常规性的基础设施扩容工程，尽管有其紧迫性，但从性质上看，与地震、洪水、疫情等需要立即实施的“抢险救灾”工程有本质区别。所谓因处理能力不足而需“紧急推进”，并不符合法律规定的“可不招标”的紧急情形。不能将“工期紧、任务重”的客观压力，偷换概念为法定的“抢险救灾”豁免理由。

　　张建律师进一步强调，即便个别地方在极端情况下对某些应急工程有特殊规定，允许简化程序或不招标，也绝非毫无约束。通常需要严格履行内部集体决策、报请上级政府或主管部门专项认定审批等程序，并要求对工程造价、质量等进行严格的事后审计与监督。绝非如本案中，由项目方自行解释、随意操作。

　　更重要的是，张建律师指出了本案必须招标的核心法律依据——《招标投标法》第三条。该条文明确规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目，包括其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。预算编制的首要依据是什么

　　“纵观本案，两点关键事实决定了其必须公开招标：其一，项目投资方山东利城为全资国有企业，项目使用的是国有资金；其二，该项目是投资额高达2.1亿元的大型污水处理基础设施，直接关系区域水环境安全和公众利益。”张建律师总结道，“同时满足‘使用国有资金’和‘关系公共利益’这两个强制性招标条件，仅凭所谓的‘应急需求’就规避公开招标，是明显的违法行为，‘未招先建’的操作涉嫌严重违反《招标投标法》的强制性规定。”

　　当前，全国范围内正在深入推进招投标领域突出问题专项整治行动，多地通过延长倒查年限、严查“陪标专业户”、设立举报奖励等机制，持续强化监管高压态势。近日，国家发展改革委等八部门联合印发的《招标人主体责任履行指引》，更是从标前准备、招标过程、评标定标、合同履约等全周期六个关键环节，全面压实了招标人的主体责任。“这份文件既为规范招投标市场秩序提供了精细化的操作指南，也再次向全社会释放出对招投标违法行为‘零容忍’、‘严管重治’的强烈信号。”张建律师最后强调，“任何以‘时间紧’、‘任务重’、‘情况特殊’为借口的程序违规，本质上都是对法律尊严和市场公平的挑战，必须予以纠正和追责。”

　　牛腿沟改造项目的“未招先建”风波，如同一面镜子，映照出部分地方在重点工程建设中依然存在的程序意识淡漠、法律约束松弛等问题。如何让民生工程真正成为“阳光工程”、“廉洁工程”，杜绝“先斩后奏”的乱象，确保每一分国有资金都在规范、透明的轨道上高效运行，仍需监管层面拿出更坚决的态度和更有力的行动。预算编制费占造价的比例