在建设工程领域错综复杂的法律关系中，当作为中间环节的转包人进入破产清算这一特殊法律程序时，实际施工人主张工程款的权利路径便骤然变得模糊且充满张力。这一情形不仅关乎实际施工人及其背后广大农民工群体的切身生存利益，更深层次地触及了《中华人民共和国企业破产法》所确立的公平集体清偿原则，与为保护弱势方而特别设定的司法解释条款之间的价值冲突与制度协调。

　　司法实践中，实际施工人能否继续突破合同相对性，绕过破产程序，直接向发包人（业主）追索欠款，成为理论与实务界争议的焦点。本文将围绕这一核心争议，结合具体案例与法律原理，对实际施工人工程款主张的应然路径进行系统性梳理与深入剖析，旨在明晰各方权利边界，倡导回归法治框架下的有序清偿。

　　▲裁判要旨

　　建设工程价款并非一个不可分割的整体，而是一个由不同性质款项构成的复合体。其中，人工费部分因其直接关联农民工的劳动报酬与基本生存权益，固然应在法律制度设计中予以特殊考量与倾斜保护。然而，工程价款中还包含着利润、材料款、施工机具使用费、企业管理费、规费和税金等诸多组成部分。

　　这些部分在性质上与普通的商事金钱债权并无本质区别，其债权人（实际施工人）的法律地位与其他普通破产债权人亦应趋于平等。因此，绝不能将实际施工人的整体利益简单地、笼统地等同于农民工工资，进而主张其全部工程款债权都应获得超越一般破产债权的超级优先地位或个别给付的特别待遇。

　　当作为债务人的转包人依法进入破产清算程序后，为坚决维护《企业破产法》所基石般的公平受偿原则，保障全体债权人能够通过法定程序获得有序、公正的清偿，实际施工人向转包人的破产管理人申报债权，已成为其实现自身权利的主要且正当的法律途径。

　　此时，实际施工人便不能再直接援引旨在特定条件下突破合同相对性的司法解释条款，绕过既定的破产集中清偿程序，单独对发包人提起具有代位权性质的个别诉讼，并要求发包人在其欠付转包人的工程价款范围内，对其承担包含利润在内的全部工程价款的支付责任。

　　至于破产管理人后续依据职权从发包人处成功追收回的工程价款，其性质在法律上已确定为破产财产，必须严格依照《企业破产法》第一百一十三条等条款所规定的清偿顺序，并综合考量建设工程价款优先受偿权等其他法律特别规定的权利顺位，在包括实际施工人在内的全体债权人中进行统一、公平、有序的分配。这一裁判要旨的核心，在于区分债权性质、恪守程序正义、维护破产法制的统一与尊严。

　　▲案号

　　一审：（2020）苏0923民初4500号

　　二审：（2021）苏09民终3681号

　　▲案情

　　原告：王福柱、孙苏杭、孙树广（三人为合伙关系）。

　　被告：江苏省滨海县人民政府招待所（以下简称“滨海招待所”）。

　　第三人：江苏盐城二建集团有限公司（以下简称“盐城二建集团”）。

　　本案基本事实脉络清晰，法律关系典型。2016年9月16日，发包人滨海招待所与承包人盐城二建集团签订了一份《建设工程施工合同》，约定由盐城二建集团承建“滨海国际大酒店”项目的土建及安装工程。然而，合同签订后，盐城二建集团并未自行施工，而是将工程整体转包给了王福柱、孙苏杭、孙树广三人组成的施工团队实际进行施工，该三人由此成为法律意义上的“实际施工人”。

　　2018年7月26日，本案出现重大程序转折。江苏省盐城市中级人民法院裁定受理了对盐城二建集团的破产清算申请，并依法指定江苏省阜宁县人民法院审理此破产案件。这意味着盐城二建集团作为转包人，其全部资产（包括其对发包人滨海招待所可能享有的工程款债权）将进入法定的破产清算程序，由破产管理人统一接管和处置。

　　2019年12月11日，案涉建设工程经各方主体竣工验收合格。工程价款结算与支付问题随之浮出水面。王福柱等三人以其系实际施工人为由，并未向已进入破产程序的盐城二建集团申报债权，而是选择直接向江苏省阜宁县人民法院提起诉讼，将发包人滨海招待所列为唯一被告。他们的诉讼请求非常明确：请求法院判令被告滨海招待所在其欠付转包人盐城二建集团的工程价款范围内，直接向三原告承担支付责任。值得注意的是，原告在起诉时并未将合同相对方暨债务人盐城二建集团列为共同被告或第三人。

　　针对这一起诉，被告滨海招待所提出了针锋相对的程序抗辩。其核心理由是：原告方并非案涉《建设工程施工合同》的签约相对方，双方之间不存在任何直接的合同关系。在合同真正的相对方（即转包人盐城二建集团）已经进入法定破产程序的情形下，原告主张工程款债权的正确且唯一途径应当是向盐城二建集团的破产管理人申报债权，并通过破产财产的分配程序来实现其权利。原告绕过破产管理人，直接起诉发包人，缺乏事实基础与法律依据，构成了程序上的不当。

　　▲审判

　　阜宁县人民法院经审理后，采纳了被告滨海招待所的抗辩理由。一审法院认为，在转包人盐城二建集团已进入破产清算程序的情况下，实际施工人王福柱等三人应当向破产管理人申报债权，其直接起诉发包人滨海招待所，不符合法律规定的起诉条件。因此，一审法院裁定驳回原告的起诉。

　　一审裁定作出后，原告王福柱、孙苏杭、孙树广不服，向江苏省盐城市中级人民法院提起上诉。盐城市中级人民法院作为二审法院，对案件进行了审理。二审法院的裁判观点与一审法院高度一致，并进行了更为深入的法理论述。二审法院认为，当转包人进入破产程序后，其包括工程款债权在内的全部财产均应纳入破产财产，由管理人统一行使权利。实际施工人如直接起诉发包人，将构成对破产财产的个别追索，违背了《企业破产法》关于公平清偿和禁止个别清偿的基本原则。因此，盐城市中级人民法院最终裁定：驳回上诉，维持原裁定。该裁定为终审裁定。

　　▲评析

　　本案所揭示的核心法律争议，直指最高人民法院相关建设工程施工合同纠纷司法解释在遭遇《企业破产法》特别程序时的适用边界与解释限度问题。最高人民法院先后颁布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号，2005年施行，以下简称《2005年解释》）第二十六条，以及《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2018〕20号，2019年施行，以下简称《2019年解释》）第二十四条，均创设性地规定了在特定条件下，实际施工人可以突破合同相对性，向发包人主张权利。然而，当转包人自身进入破产程序这一特殊情形发生时，实际施工人是否还能继续适用上述突破合同相对性的条款？对此，法律及司法解释均未作出明文规定，从而在理论界与司法实务中引发了持续的激烈争论，形成了肯定说与否定说两种对立的观点。

　　肯定说认为，司法解释赋予实际施工人直接起诉发包人权利的立法初衷与规范意旨，在于保护处于产业链末端、最为弱势的农民工群体的合法权益。尤其是在合同相对方（即转包人、违法分包人）出现下落不明、进入破产程序、资信状况严重恶化等导致其支付能力丧失或显著不足的情况下，这一特殊的程序性救济通道显得尤为必要。

　　转包人进入破产清算，正是其“缺乏支付能力”的典型体现，实际施工人若不能直接向有支付能力的发包人主张权利，其债权（尤其是背后的农民工工资）将面临落空的巨大风险。因此，肯定说主张在此种情形下，实际施工人直接起诉发包人完全符合该司法解释制度的设立目的，人民法院应当予以支持，以实质正义弥补程序之困。

　　否定说则认为，一旦转包人经法院裁定进入破产程序，其名下的全部财产（包括其对发包人享有的工程款债权）便依法自动构成破产财产，其管理和处分权利统一移交给破产管理人，目的是为了保障全体债权人的公平受偿。破产程序的核心价值就在于集中清理债务，防止个别债权人的抢先执行，确保所有债权人在同一法律框架下按比例有序受偿。

　　如果此时仍然允许实际施工人绕过破产管理人，直接对发包人提起个别诉讼并获得个别清偿，实质上构成了对破产财产的非集体性、优先性执行。这直接违背了《企业破产法》第十六条关于禁止个别清偿以及确立公平清偿顺序的基本原则，损害了其他债权人的合法利益，动摇了破产制度的根基。因此，实际施工人只能向破产管理人申报债权，在破产程序中平等受偿。

　　笔者赞同否定说的立场。其根本理由在于，对于“突破合同相对性”这一非常规的诉讼权利，必须进行严格、审慎的限制性解释与适用，尤其是在其与《企业破产法》所确立的、关乎社会整体债务公平清理的集体清偿程序发生冲突时，应当优先维护破产程序的基础法律秩序。具体可以从以下六个层面进行深入剖析：

　　〖1〗严守合同相对性仍是处理合同纠纷必须坚守的第一原则

　　《2005年解释》第二十六条第一款明确规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。”该款规定并非冗余陈述，其深刻的规范价值与指引意义在于：它首先以明确的条文形式重申并强调了合同相对性原则在处理建设工程施工合同纠纷中的基础性与优先性地位。

　　尽管实际施工人与转包人之间的转包合同因违反法律强制性规定而无效，但双方之间基于事实履行行为已然形成了实质上的债权债务关系，彼此是直接的、首要的权利义务主体。债权具有相对性，这是债法的基本原则，意味着债权人原则上只能向特定的债务人主张权利。因此，当实际施工人主张工程款债权时，向其直接的合同相对方（即转包人）提起诉讼，是法律预设的、首选的、也是最符合法理逻辑的诉讼路径。

　　该条款的明文规定，实质上是对各级人民法院审理此类案件的一种“诉讼方向指引”，旨在表明司法政策在原则上并不鼓励轻易突破合同相对性原则，诉讼活动首先应当在具有直接合同关系的当事人之间有序、规范地展开。实际施工人的第一顺位债务人，自始至终都应是与其建立事实合同关系的转包人，而非与其无直接合同关系的发包人。任何对合同相对性的突破，都必须被视作例外，并附有严格的适用条件。

　　〖2〗直接起诉发包人必须符合极为严格的限制条件

　　《2005年解释》第二十六条第二款规定：“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”该条款之所以创设性地赋予实际施工人直接起诉发包人的权利，根据最高人民法院相关权威解读，其根本政策目的在于切实解决拖欠农民工工资这一紧迫的社会民生问题。

　　其产生的现实背景是，大量转包人、违法分包人在收取管理费后，怠于甚至拒绝向发包人行使工程款债权，导致实际施工人（及其麾下的农民工）讨薪无门，引发严重社会问题。该条款作为一种“救济通道”或“安全阀”，其适用隐含着一个至关重要的前提条件：即实际施工人通过向其合同相对方（转包人、违法分包人）主张权利的正常法律渠道已经“失灵”、“严重堵塞”或“明显无法实现债权”。

　　这种“失灵”通常表现为：合同相对方下落不明、资产状况严重恶化至丧失清偿能力、法人人格严重混同，或者其恶意怠于向发包人行使到期债权等情形，致使实际施工人的债权在事实上已无法通过常规途径获得清偿。在此种特殊情形下，为保护农民工工资这一更为基础、紧迫的社会法益，法律才作为例外，允许实际施工人“穿透”一层合同关系，向发包人进行追索。质言之，此项权利是“备用性”、“补充性”和“救济性”的，而非“首选性”和“一般性”的。

　　如果转包人作为法律主体仍然存续，仅仅是因为其进入法定的破产清算程序，从而需要通过集体、公平的司法程序来清理债务、分配财产，这本身并不当然等同于“投诉无门”或“债权必然无法实现”。破产程序恰恰是一个由国家强制力保障的、有序的债权实现和债务清理的法定程序，其设计初衷正是为了在债务人无法清偿全部债务时，公平保障全体债权人的利益。因此，转包人破产本身，并不自动满足司法解释规定的、必须突破合同相对性的严格条件。