全面预算编制实例5月28日国务院公开发布《城市更新“十五五”规划》（以下简称“规划”），明确了2026年至2030年我国城市更新工作的发展目标、重点任务、重大工程与配套政策。作为首次出台的城市更新“十五五”专项规划，这份文件不仅为未来五年城市更新工作划定了路线图，也释放出城市开发建设模式加快转型的明确信号。

　　规划设定了阶段性发展目标：到2030年，城市更新行动取得重要进展，人居环境明显改善、安全发展基础更加牢固、治理水平大幅提高；到2035年，基本建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。从2030年到2035年，目标层层递进，既立足当前补短板、强弱项，也着眼长远提升城市整体品质和可持续发展能力。

　　同时，规划聚焦城市发展与民生改善，部署六大核心任务、七大政策举措及14项重大工程，尤其在存量资源盘活、住房品质提升、老旧住房更新改造、房地产新模式构建等领域出台多项支持政策。这些部署既回应了城市发展阶段变化带来的现实需求，也为房地产行业转型发展提供了新的方向和空间。

　　“作为首次出台的城市更新‘十五五’规划，整体更加注重原则性、整体性的谋划，充分融合了城市更新前瞻性的发展理念，可持续性的发展机制，系统性的实施模式。”5月28日，中指研究院研究总监吴建钦向《每日经济新闻》记者（以下简称“每经记者”）分析称。在吴建钦看来，这份规划不是孤立地谈某一类更新项目，而是把城市更新放在城市高质量发展和房地产发展新模式构建的大背景下统筹考虑，体现出更强的前瞻性、可持续性和系统性。项目预算编制办法

　　城市更新发展目标延伸至2035年，阶段性蓝图更加清晰

　　吴建钦表示，在此前《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出的发展目标基础上，城市更新的发展目标进一步展望至2035年。目标的延伸，意味着城市更新不是阶段性、突击式的行动，而是一项需要持续推进、久久为功的长期任务。从规划安排看，未来城市更新将更加注重与城市整体发展战略相衔接，更加注重建设、运营和治理的协同推进。

　　每经记者梳理发现，在激活城市存量资源潜力方面，规划指出，全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。存量资源盘活的前提是底数清楚、分类准确，只有把城市存量资产资源摸清楚，才能针对不同资产类型采取差异化处置方式，让闲置低效资源重新发挥效益。

　　加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。优化保障性住房供给，强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求，逐步解决新市民、青年等群体的阶段性住房困难。房地产发展新模式的构建，既涉及商品房基础制度的完善，也涉及保障性住房供给的优化，需要在开发、融资、销售等环节同步发力，形成更加均衡、可持续的住房供应体系。高铁预算编制

　　因城施策增加改善性住房供给，规范发展住房租赁市场。促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新。深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，着力满足缴存人不同阶段的多样化住房需求，支持灵活就业人员参加住房公积金制度。加强和规范存量城市基础设施资产管理。因城施策意味着不同城市要根据自身人口、产业和住房供需情况确定政策重点，避免“一刀切”；促进房企转型参与城市更新，则为企业从增量开发转向存量运营提供了新的路径。

　　推进“好房子”建设方面，实施房屋品质提升工程，兼顾增量建设与存量更新，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平，建设改造安全舒适绿色智慧的“好房子”。“好房子”建设不是单一环节的提升，而是从标准、设计、材料、建造到运维的全链条升级，既要管新建，也要管改造，让住房品质在建设和使用全过程中得到保障。

　　鼓励居民开展既有住房装修和局部升级改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，应用性能优异的新型建材。在新建、改造住宅项目中开展数字家庭建设，丰富数字家庭应用场景。既有住房装修和局部升级改造，是提升居民居住体验的重要途径。推广装配式装修和适老化、无障碍改造，既能提高改造效率，也能更好满足老年人、残疾人等群体的居住需求。数字家庭建设则把智能化应用引入住宅项目，拓展居住服务场景。

　　持续推动城镇老旧小区改造方面，重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造。支持具备条件的楼栋加装电梯。结合改造同步完善长效管理机制，提高管理维护水平。老旧小区改造不能只重“改”、不重“管”，专项体检发现问题、针对性改造解决问题、长效管理巩固成果，三者应形成闭环。加装电梯等适老化改造内容，也应在条件具备的前提下积极推进。预算编制没有定额

　　业内解读：量化指标可落地、投融资体系多元化，是本轮规划最大亮点

　　“本次规划核心是依托‘两个转向’推动城市高质量发展，依托六大更新任务、七大保障措施，构建可持续更新机制，助力2030年城市开发建设模式转型初见成效。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉分析称。“两个转向”点出了城市更新在新阶段的深层逻辑：从增量建设为主转向增量与存量并重，从粗放式开发转向集约式、精细化发展。六大更新任务和七大保障措施，则把这一转型要求落实为具体抓手。

　　在李宇嘉看来，本次规划最大亮点是出台多项可落地的量化指标，明确“十五五”期间老旧小区改造11.5万个、危旧房改造50万套、城中村改造4000个等具体目标，覆盖民生、发展、安全三大更新领域，让城市更新告别模糊化推进，实现精准落地。同时，规划确立“先体检、后更新，体检更新一体化”的全新逻辑，围绕房屋安全、管线、水质、节能、数字家庭等维度开展城市体检，真正做到了有的放矢、精准“把脉”。量化指标的意义，在于把“要更新”转化为“更新多少、更新什么、达到什么效果”，使任务可分解、进度可考核、成效可评估。先体检后更新，则强调更新行动要从实际问题和真实需求出发，避免盲目上项目、铺摊子。

　　吴建钦也表示，规划首次在全国层面针对居住空间、产业空间、公共空间的更新改造提出了量化的发展目标。其中居住空间的更新改造规模较“十四五”有所下降，产业空间、公共空间的更新规模较“十四五”力度有所上升，这表明未来的城市更新将更加综合、更加系统。居住空间改造规模下降、产业空间和公共空间更新力度上升，反映出城市更新正在从以住宅改造为主，转向居住、产业、公共空间统筹推进。城市更新不再只是“改房子”，而是要与产业升级、公共服务完善和城市功能提升相结合。部门支出预算编制

　　在落地机制与资金保障上，李宇嘉指出，规划建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的层级体系，依托城市更新项目库实现项目常态化储备、动态调整，落实“一项目两方案”机制，保障项目有序推进。专项规划定方向、片区策划定布局、项目实施方案定操作，三层体系使城市更新从宏观谋划到具体实施有了衔接路径。项目库常态化储备和动态调整，则有助于成熟一批、实施一批，避免项目谋划与实施脱节。

　　吴建钦认为，规划在城市更新政策体系支持方面，更好回应市场关注点，提出了多项创新性举措。“特别是重点提出了要构建可持续的城市建设运营投融资体系、更大力度支持盘活存量土地、健全法律法规标准体系。”这三项举措分别对应资金、土地和制度三个关键维度，直指城市更新推进中的难点堵点。

　　其中，在“更大力度支持盘活存量土地”方面，提出了包括过渡期满土地出让政策、土地使用权续期及地价计收规则、优化不动产登记规则等多个方面进一步明确了更好适应市场需要的政策方向。在“健全法律法规标准体系”中系统性提出了未来需要结合城市更新场景，需进一步完善的相关法律法规及标准体系，避免不符合最新形势的相关限制，为城市更新的发展提供更加匹配的制度体系。存量土地盘活涉及土地出让、续期、地价计收和不动产登记等多个环节，政策方向越明确，市场主体参与城市更新的预期就越稳定。法律法规和标准体系的完善，则有助于解决城市更新中“老办法管新场景”的问题，让制度供给跟上实践需要。经费预算编制办法

　　上海易居房地产研究院副院长严跃进补充指出，本次规划搭建起财政、金融、社会资本三路并进的多元投融资体系，有效破解城市更新资金难题。财政层面整合中央支持、地方专项债、配套资金及税费减免政策；在金融层面创新老旧住房原拆原建专属金融模式，丰富市场化融资方式；同时依托REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化、公司债券等工具，充分撬动社会资本参与城市更新建设。城市更新项目投资规模大、回收周期长，单靠财政投入难以持续，必须形成财政引导、金融支持、社会资本参与的多元投入格局。财政资金发挥撬动作用，金融工具匹配项目周期，社会资本通过市场化方式参与建设运营，三者协同才能提高资金使用效率。

　　“规划还明确要深度盘活城市土地、房屋存量资源，助力房地产行业转型发展。通过全面摸排存量资产底数，分类盘活老旧厂房、商住用房等闲置资源，完善楼市发展基础制度，优化保障房、改善性住房供给，支持房企转型深耕、积极参与城市更新建设。”严跃进说。对房地产行业而言，城市更新既是新的业务空间，也是转型发展的重要方向。房企从过去以增量开发为主，逐步转向开发、运营、服务并重，参与老旧小区改造、存量资产盘活和城市更新项目，有望在行业新模式构建中找到新的增长点。

　　总体来看，这份城市更新“十五五”规划既明确了2030年和2035年的阶段性目标，也通过量化指标、层级体系、项目库管理和多元投融资安排，把目标转化为可落地、可考核、可推进的任务。随着规划逐步实施，城市更新有望在改善人居环境、盘活存量资源、提升城市韧性和推动房地产发展新模式构建等方面发挥更加重要的作用。纵横预算编制步骤