成都工程造价的审计在政府投资建设项目审计或各类工程价款结算审计工作中，招标文件和施工合同作为确立项目承发包关系、界定双方权利义务、确定工程造价的核心法律文件，始终是审计人员重点审查与依循的基础。然而，审计实践中的一个高频且棘手的难题在于：经常发现最终签订的施工合同条款，与先前发布的招标文件中的关键约定存在不一致甚至直接冲突。此种情形下，应以哪份文件为准进行审计认定？这不仅关乎具体项目的价款结算，更深层次地涉及到招投标制度的严肃性与合同法律的适用边界。本文将通过一个典型案例切入，系统剖析这一问题背后的法律原理与审计处理原则。

　　▲典型案例情境再现

　　某地政府投资建设的安置小区项目公开招标。其招标文件在“合同专用条款”部分明确约定：“本合同采用固定单价合同形式。综合单价在施工内容未发生变更的情况下，不因任何因素进行调整，承包人须在报价中充分考虑并自行承担包括人工、材料市场价格波动、政策性文件调整等引致的一切潜在风险。”该条款清晰地将价格风险完全划归承包人承担。600万工程审计时间

　　然而，中标单位与招标人（建设单位）后续签订的《建设工程施工合同》中，却在材料价格调整部分加入了如下约定：“……本工程建筑材料中的钢材、商品混凝土、水泥，其结算价格依据某市建设工程造价管理站发布的当期信息价，并遵循以下原则调整：当单项材料价格在1000元/吨（或立方米）以内（含1000元），施工期间价格波动幅度超过基准价±10%时；或单项材料价格在1000元/吨（或立方米）以上，价格波动幅度超过基准价±5%时，对超出幅度部分的价格差予以调整。”这一条款实质上改变了招标文件确立的固定单价与风险包干模式，为部分主要材料设定了可调差机制。

　　工程竣工结算时，施工方依据施工合同的调差条款，申报了数百万元的材料价差费用。建设单位内部审核时产生争议，审计机关介入后，这一合同与招标文件的矛盾被正式摆上台面。

　　▲施工方主张及其理由辨析

　　面对审计质疑，施工方坚持认为工程价款结算应以《施工合同》约定为准，并提出了以下几方面理由：

　　其一，时间顺序与意思自治论。施工方主张，施工合同签订于招标投标活动结束之后，是招标人与中标人在中标通知书的基础上，经过进一步协商（尽管可能仅限于形式）而最终签署的法律文件。它代表了合同双方在特定时刻最新的、真实的意思表示，因此其法律效力应当优先于作为要约邀请的招标文件。建设工程审计监理资料目录

　　其二，情势变更与公平原则论。施工方解释，合同签订期间恰逢国内钢材等大宗建筑材料市场价格发生异常、大幅度的上涨，这种波动超出了行业正常的预见范围。双方在合同中加入调差条款，是为了应对这一客观情势，遵循《民法典》中的公平原则，合理分摊非商业风险，避免因一方承受过度损失而导致合同履行显失公平。

　　其三，法律效力等同论。施工方认为，《中华人民共和国民法典》（原《合同法》）与《中华人民共和国招标投标法》均是国家法律，具有同等的法律位阶和效力。施工合同受《民法典》合同编的保护与约束，其有效条款应当得到执行。不能以招投标程序为由，否定一份正式签署合同的约束力。

　　▲审计观点与法理深度剖析

　　针对施工方的论点，审计观点旗帜鲜明：在此类冲突中，应以招标文件的实质性约定为准，施工合同中与之背离的条款不应作为结算依据。施工方的理解在法律适用上存在偏差，具体分析如下：

　　〔1〕招标投标活动的严肃性与合同签订的法定边界

　　《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款确立了不可撼动的原则：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”工程结算审计的核心是

　　此条款是处理此类问题的核心法律依据。它明确了：

　　合同订立的依据：书面合同必须严格“按照招标文件和中标人的投标文件”订立。这意味着合同内容应是招投标文件内容的忠实复述与确认，而非重新谈判的产物。

　　禁止“背离”：法律明确禁止签订“背离合同实质性内容的其他协议”。何为“实质性内容”？最高人民法院在相关司法解释中指出，包括工程范围、建设工期、工程质量、工程造价等。显然，计价方式（固定单价还是可调价）、风险承担范围（是否承担材料涨价风险）是“工程造价”的核心组成部分，属于无可争议的实质性内容。辽源工程造价咨询审计

　　因此，从法理上讲，招投标过程是一个完整的、法定的缔约程序。招标文件是要约邀请，投标文件是要约，中标通知书是承诺。承诺一旦到达，合同关系即已依法成立。后续签订的书面合同，仅是法律要求的形式要件，用于将已达成的合意具体化、书面化，而无权变更已在招投标文件中确定并据此决定中标结果的实质性合意。施工方所谓的“后合同代表新意思”，恰恰触碰了招投标法的红线。

　　〔2〕背离实质性内容的合同条款的效力认定

　　施工合同中的调差条款，因其直接改变了招标文件设定的计价风险分配方案，构成了对实质性内容的“背离”。根据《民法典》第一百五十三条：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。”《招标投标法》第四十六条的禁止性规定，即属于效力性强制性规定。

　　因此，该调差条款因违反法律的强制性规定而自始无效。无效的合同条款自始没有法律约束力，审计机关在结算审计中不予认可，于法有据。这并非否定整份施工合同，而是对其中的违法条款进行效力否定，维护法律体系的统一。

　　进一步而言，若此种背离行为损害了国家利益或社会公共利益（在政府投资项目中尤为突出），例如通过变相调价套取国家建设资金，则更稳固了其无效性。审计机关维护的正是这种层面的法益。中核工程审计报告

　　〔3〕维护招投标制度的公平竞争基石

　　招标投标制度的根本价值在于通过公开、公平、公正的竞争，择优选择承包人，并形成合理的合同价格。在案例中，招标文件明确的风险包干条款，为所有潜在投标人提供了统一、平等的风险评估与报价基础。投标人在编制投标报价时，均基于“自行承担材料涨价风险”这一前提，各自测算风险费用并计入总价。最终的中标价格，是市场在统一规则下竞争形成的均衡结果。

　　倘若允许中标后双方通过签订合同，单独为中标人“开后门”，增加价格调差条款，实质上是将本应由中标人承担的风险部分转嫁回招标人（即国家或建设单位）。这对其他所有未中标的投标人是显失公平的。因为他们基于固定风险承担的报价可能更低，却因未获中标而失去了履约机会；而中标人则可能通过“低报价中标、高索赔结算”的策略获取不当利益。这严重破坏了招投标的公平竞争环境，使得招标过程形同虚设。

　　▲审计实践中的处理原则延伸

　　基于以上分析，审计处理此类问题通常遵循以下路径：

　　准确识别“实质性内容”：并非合同与招标文件的所有差异都构成“背离”。审计需精准判断争议条款是否涉及核心的商业条件与权责分配。工程项目止损审计

　　坚持招标文件优先：一旦确认属于对实质性内容的背离，则坚决以招标文件（及中标人的投标文件）的约定作为计价和结算的唯一合法依据。

　　无效条款不予采信：在审计报告中明确指出现行施工合同中某条款因背离招投标文件实质性内容而无效，其相关的费用索赔或结算主张不予支持。

　　追究相关主体责任：审计不仅关注价款核减，更关注问题根源。对于招标人（建设单位）主动或过失同意签订背离条款的行为，应提示其管理责任，甚至可能移送线索，追究其违反《招标投标法》的责任。

　　综上所述，当施工合同与招标文件在实质性约定上“打架”时，法律的准绳非常清晰。招标投标活动确立的契约框架具有法定优先性，后续合同不能“另起炉灶”。审计作为监督环节，必须捍卫这一法律原则，其意义远超单个项目的金额纠偏，更是维护建筑市场秩序、保障国家投资效益、捍卫公平竞争价值的必然要求。对于建设单位和施工单位而言，最根本的启示在于：尊重招投标过程的严肃性，将风险管理与价格协商严格前置在投标报价阶段，而非寄望于事后通过合同条款的“修正”来转移风险。永州工程项目结算审计