建筑工程造价估算表近年来，工程总承包模式在国内工程建设领域得到大力推广与应用。然而，由于配套政策法规、计价体系及市场实践尚未完全成熟，EPC项目在实施过程中暴露出诸多棘手问题。其中，发包人面临投资失控风险、承发包双方价款结算争议频发，进而衍生大量工程纠纷，已成为制约该模式健康发展的关键瓶颈。本文立足于工程项目管理实践，聚焦EPC模式中最为核心、也最令项目各方关注的造价管理环节——施工图预算与竣工结算，对二者间的内在矛盾、运行困境及深层原因进行系统性剖析，以揭示EPC项目造价管控的“生死”要害。

　　▲ 施工图预算于中标后编制：意义缺失与发包人风险

　　在传统的施工总承包模式下，招标通常基于完整的施工图纸和详细的工程量清单，中标价相对清晰，合同总价有扎实的计量计价基础。然而，EPC模式往往在初步设计或方案设计阶段即进行招标，此时设计深度不足，导致招标总价和投标报价缺乏精确、统一的编制依据。实践中，EPC项目的投标报价呈现出多样且复杂的情形，最常见的有以下五种：

　　（1）总价包干式报价：投标人仅报出一个总价，俗称“一口价”，不提供任何分部分项工程费、措施项目费、其他项目费等明细构成。这种方式价格简单，但价格组成完全黑箱，风险分配极不透明。建筑工程造价计算规则

　　（2）费率下浮式报价：投标人不直接报出总价，而是承诺一个相对于某一基准（如招标人提供的概算价）的投标优惠率。最终以优惠率高低作为主要定标依据，合同总价待定。

　　（3）基于自拟方案的清单报价：投标人根据招标要求，自行完成初步设计方案，并据此编制工程量清单和报价。不同投标人的方案和清单差异可能很大，价格可比性弱。

　　（4）参照概算清单报价：招标人提供项目概算或估算清单，投标人在此基础上进行报价。概算清单通常项目较粗，精度有限。

　　（5）依据模拟工程量清单报价：招标人提供一份模拟的、预估的工程量清单，投标人进行填报单价并汇总总价。模拟清单并非最终结算依据，但试图构建一个比价框架。

　　无论采用上述哪种报价方式，一个普遍的后续操作是：承包人中标后，会依据经审查通过的正式施工图纸，重新编制一份详细的施工图预算（或称“施工图清单预算”）。此时编制施工图预算，承包人通常宣称其目的包括：

　　（1）补充合同价格构成：对于投标时仅报总价或优惠率的情况，以这份施工图预算为基础签订补充协议，将总价分解细化，作为对总价承包合同的补充和解释。bim与工程造价的关系

　　（2）作为过程控制依据：声称将此预算作为项目实施阶段工程造价控制、设计变更估价以及施工管理的基准。

　　（3）奠定结算索赔基础：无论最终是否严格按中标总价结算，承包人都倾向于将这份自己编制的施工图预算，作为后续所有变更、索赔及竣工结算的最主要计价依据。

　　然而，深入分析即可发现，在EPC项目中标后，再由承包人依据其自行完成设计的施工图来编制预算，对于发包人而言，其积极意义已然丧失，反而埋下了巨大的风险隐患。这并非法定的必要程序，也未必能成为工程结算的法定依据，实则常是承包人利用EPC模式当前规则漏洞，为后续博弈预设的有利阵地。具体理由如下：

　　第一，法律效力与编制时点截然不同。 招标前依据施工图纸编制的清单预算，因其编制主体和目的不同，具有完全不同的法律属性。招标人（或委托咨询机构）编制的，构成招标控制价，是投标报价的最高限价；投标人据此编制的，构成其投标报价，经评标、中标后，将转化为合同价款，成为结算的法定核心依据。而中标后编制的施工图预算，是在合同价格已经确定的背景下产生的。它本质上是承包人对已定总价的一种内部细化或重新解释，其编制过程发包人参与度低，难以被直接认定为对原合同价款的具有约束力的补充或修正。它更多是承包人单方面制作的“内部文件”或“谈判工具”。沧州工程造价信息网

　　第二，编制依据的公正性存在根本缺陷。 在EPC模式下，施工图纸由承包人（或其联合体中的设计方）负责设计。这意味着，直接影响工程造价的关键因素——设计方案、建筑规模、结构形式、材料设备选型标准、技术规格等——完全由承包人主导控制。尽管施工图需要通过第三方审查，但该审查主要聚焦于是否符合国家强制性规范和安全要求，对于设计的经济性、合理性、优化程度以及成本效益，通常缺乏深入的价值工程分析和评判。在这种“既当运动员，又部分充当裁判员”的设计主导权下，承包人编制的施工图预算，天然倾向于采用对其自身有利的计量规则和价格水平。发包人因技术信息不对称，难以有效介入设计比选和成本优化决策。因此，这份预算实质上是“承包人用自己的尺子量自己的活儿”，却往往被其包装成项目执行的“客观”造价标准，用作未来变更索赔的“有力武器”，最终可能使发包人期望的“固定总价、控制投资”的EPC初衷落空。

　　第三，投标报价中的错误或不平衡报价难以纠偏。 对于投标时承包人自拟方案清单报价的类型，其为中标可能采取“低价中标、高价索赔”策略，在投标时故意压低某些清单项的工程量、提高综合单价。待施工图设计完成或施工过程中，再按“实际发生”的、必然更大的工程量据实调整，从而实现利润。对于招标人提供概算量或模拟清单的情况，由于评标阶段对清单项和单价的合理性审核往往流于形式，可能导致一些明显偏离市场行情的材料设备价格、不合理的取费被写入中标报价。到了施工图预算阶段，若继续沿用这些错误单价，是将错就错，损害发包人利益；若试图按市场价修正，则承包人可能主张违背了“按中标价结算”的原则，导致双方陷入“按合同错价执行”还是“推翻部分合同价格”的两难境地。中标后编制的施工图预算，非但无力纠正投标阶段的计价缺陷，反而可能将其固化甚至放大。地下室工程造价指标

　　▲ 竣工结算依据模糊：总价合同何以沦为“按实结算”？

　　建设工程的发承包，本质是一种以工程项目为标的物的特殊商品交易，理应遵循公平、清晰、权责对等的基本市场规则。但EPC项目发包时，因工程量不清、工作范围边界模糊，所谓的“合同总价”往往建立在不坚实的基础之上，犹如雾里看花，为后续结算争议埋下伏笔。

　　从大量EPC项目实践来看，由于招标时缺乏施工图纸和精准的工程量清单，即便部分项目有承包人自报的清单，也常存在漏项、特征描述不清、计价依据不统一等诸多问题。理论上，EPC总价合同意味着承包人对总价的完整性和准确性负责，国际通行的EPC合同（如FIDIC银皮书）也普遍约定在约定范围内采用固定总价支付，变更调整有严格限定。

　　我国相关政策也试图引导EPC模式走向总价合同。例如，国家发改委和住建部联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第十六条规定：“企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。” 各地出台的实施细则也多强调总价合同原则。工程造价评估报告书

　　然而，政策同时规定，因发包人要求、主要工程地质条件发生重大变化、政策性调整等非承包人原因造成的变更，价款应予调整。问题恰恰在于：EPC合同总价常常缺乏清晰的分部分项工程明细作为基准。当竣工时，实际完成的工作内容是否完全等同于合同承包范围，哪些是合同内工作，哪些属于变更，变得界限模糊，难以清晰剥离。在此情况下，若简单按合同总价支付，发包人面临的风险是，可能支付了高价却未获得足值、符合预期的工程成果；或者对某些新增或变更工作重复付费。

　　一个反常识却现实的现象是：如果承包人最终心甘情愿、不加争议地按原合同总价接受结算款，往往暗示着其实际完成的工程成本远低于合同价，利润空间丰厚。反之，如果承包人认为自身利益受损，必然会利用一切合同机会进行索赔。追逐利润是企业的天性，在信息不对称的优势下，承包人绝不会轻易放弃争取更多收益的机会。

　　由于中标总价缺乏明细支撑，任何细微的设计修改、材料替换、施工条件变化，都可能因无法准确对应到原合同价格体系而引发是否调整、如何调整的争议。承包人势必会在施工过程中，充分利用其掌控设计和施工的有利地位，“创造”或“放大”变更机会。所有的变更索赔，最终都会指向那份由承包人主导编制的、对其有利的施工图预算，以其作为计价和谈判的基础。经过一轮轮的变更、签证、索赔博弈，项目的最终结算价款往往与初始合同总价相去甚远。所谓的“总价承包”实质上被架空，最终演变为一种复杂的、以施工图预算为参考基准的“按实结算”。EPC模式简化管理、固定投资的核心优势就此瓦解，甚至可能因过程争议导致结算周期漫长、项目管理成本飙升。护坡沙袋工程造价师

　　结论与反思

　　工程总承包（EPC）本质上是一种先进的工程项目交付模式，其核心优势在于整合设计、采购、施工环节，明确责任主体，潜在缩短工期、控制总投资。然而，任何一种模式都有其适用的前提条件和边界。EPC模式的有效运行，极度依赖于清晰的前期需求定义、合理的风险分配机制、成熟的市场主体以及完善的诚信体系。

　　当前在国内推广EPC模式的过程中，出现了“为总承包而总承包”的倾向，忽视了其适用的项目类型（如技术复杂、设计可优化空间大）和市场基础。将本应在施工图完成后招标的项目，盲目提前到初步设计甚至方案阶段进行EPC招标，导致“边设计、边施工、边定价”的混乱局面，使施工图预算和竣工结算失去可靠的锚点，陷入无尽的争议。

　　EPC模式引入中国数十年来，在管理和实施层面仍面临诸多挑战。对于建设项目发包人而言，不应盲目追捧某种模式，而应基于项目具体特点（复杂性、紧迫性、技术成熟度）、自身管理能力以及市场环境，审慎选择最适宜的发包模式。无论是传统的施工总承包，还是EPC、PPP等模式，其根本目的都是为了提高投资效益、保障工程质量和进度。只有回归这一本源，完善配套制度，强化合同管理，才能真正发挥各种模式的优势，避免陷入造价失控、结算艰难的困境，切实提升工程建设管理水平。工程造价怎么看图纸