政府投资项目结算争议问题严重影响项目投资效益。文章运用案例分析法与文献研究法，深入剖析争议成因，涵盖招标清单质量、合同条款设置、变更管理、法律意识、审核人员素质等多方面因素，并结合案例做了实践分析，由此提出采用标准规范和合同示范文本、过程管控、先行出具无争议审核报告、多元调解等解决办法，对提升政府投资项目结算效率、优化资源配置具有现实意义。

　　当前，政府投资项目结算呈现周期长、争议多、审核慢的态势，严重影响政府投资效益与项目决算进度。部分项目结算耗时数年，资料反复增补，争议不断，结算久拖难决。追根溯源，问题原因主要包括：招标和清单编制仓促、合同条款设置欠合理、变更管理存在缺失、相关方法律意识淡漠、审核人员职业素养与业务能力参差不齐等方面。从实践看，结算争议往往不是单一环节造成的，而是招标、合同、变更、审核和法律认知等多个环节的问题在结算阶段集中暴露。只有把争议成因逐项剖析清楚，才能为后续提出针对性的解决路径打下基础。

　　▲争议成因剖析，招标、合同、变更与法律认知四类问题

　　〖1〗招标与清单编制，前端粗放埋下结算争议隐患

　　招标和清单编制是工程造价形成的前端环节。招标图纸深度不足、清单项目特征描述不清、招标控制价计价不规范，都会把问题埋到施工和结算阶段，成为争议的源头。以下从三个方面分析。

　　〔1〕设计深度不足，图纸未定就仓促编清单。部分项目尚处于初步设计或方案设计阶段，图纸远未达到施工图深度，就仓促启动招标。又如，即使有施工图，然而基坑围护、幕墙、精装修、建筑智能化、室外景观等专业图纸缺失或未经图审，招标人利用开标前10天提疑窗口期，边改图边编制清单，导致施工图纸还未完成，工程量清单及招标控制价已然编制完毕。

　　如某大型体育场馆工程，招标结束、合同签订后很长一段时间，施工图纸才陆续出具，又经承包人的深化设计，最终与招标工程量清单内容大相径庭。边设计边编制清单，在招标答疑截止前修正招标控制价和清单，已成部分项目招标的常态。这种做法表面上看是为了赶进度，实际上把设计深度不足的风险转移到了施工和结算阶段。图纸未定、专业未齐，清单就很难完整、准确，投标人报价也缺乏稳定基础，后续变更和争议几乎难以避免。

　　〔2〕清单瑕疵，项目特征漏误与编制说明不清。如某大学项目，墙面抹灰清单项目特征包含“乳胶漆刷白”，但招标控制价未组价，投标人按照控制价下浮报价引发结算纠纷。

　　又如，某政府投资项目，清单编制说明载明：“清单工程量仅为报价基础，投标人需结合图纸、规范等补充项目特征描述，所报单价应涵盖全部工作内容。若认为报价受影响，须书面提出答疑，逾期未提出则视为认可。”“薄壁碳钢通风管道”招标清单项目特征未注明“防火包覆离心玻璃棉绝热材料”。

　　施工中，承包人主张漏项，发包人以“未书面答疑”为由拒绝，双方产生结算争议。清单项目特征是投标人报价的直接依据，特征描述不清、漏项或与图纸不符，投标人就难以准确判断工作内容和报价范围。把补充项目特征的责任推给投标人，再以“未书面答疑”为由拒绝调整，容易造成双方对报价基础理解不一致，结算争议也就随之而来。

　　〔3〕控制价计价失范，计量、询价与措施选取缺依据。在工程造价改革与大数据背景下，利用指标、指数和数据库编好项目清单及招标控制价，克服应用过程中的问题，是新清单计价标准的要求。如某工业遗址，“进口碳纤维布及进口碳纤维改性环氧A类粘剂胶”询价发生重大偏差，招标控制价较承包人投标价高3.59倍。发包人取消甩项验收后，因综合单价异常形成倒扣差价，引发结算争议。

　　又如，某体育中心钢结构屋盖，清单编制说明载明：施工技术措施费包干，中标后不因施工条件、设计变更或工程量增减调整，且招标工程量清单中并无技术措施的描述和列项。后因设计变更三节柱钢柱头为异形，构件重心改变产生侧向倾覆力，经专家论证吊装需增加临时型钢支撑以保安全，因吊装方案费用增加，引发结算争议。

　　招标控制价计价不规范，既可能表现为询价偏差过大，也可能表现为技术措施费包干范围不清、措施项目未列项。前者导致综合单价异常，后者导致设计变更后新增措施费用无处计取。无论哪种情况，都会在结算阶段转化为双方对价格和费用归属的争议。

　　〖2〗合同条款，范围、计价与风险分担约定不清

　　合同是结算的基本依据。合同条款约定不明、风险分担不清，结算时就容易各执一词。以下从工程范围与计价方式、风险分担条款两个方面分析。

　　〔1〕范围与计价不明，重大变更时缺乏调价依据。

　　工程范围与计价方式约定不明，甚至让招标人“缺乏期待可能性”。如某环境污染修复处理工程，合同约定“今后不论工程如何变动，相应的全费用单价报价不调整，投标人综合单价结算价为综合单价最高限价×（1-中标下浮率）”。后工程量发生重大变更，当地审计局要求按市场价格行情重新调整综合单价结算，却因合同未约定工艺发生重大变更需调整综合单价及工程数量增减超过原招标数量15%以上部分的调价原则，引发结算争议。工程范围与计价方式是合同的核心内容。如果合同约定“不论工程如何变动单价均不调整”，又没有配套的变更调价机制，一旦发生重大工艺变更或工程量大幅增减，原合同单价就难以适用，双方对是否调价、如何调价缺乏合同依据，争议也就难以避免。

　　〔2〕风险分担模糊，材料、人工、工期与政策因素约定不清

　　风险分担条款约定模糊或缺失。如合同对主要材料、人工等范围及涨跌风险幅度约定含混，包括：对主要材料范围、品种、型号的约定；主要材料、人工涨跌风险幅度的约定；材料、人工价差调整计算方法的约定；延期开工、工期延误、中间停工等的计价方式以及价差支付方式、支付比例等的约定。如合同约定对钢材计补差价，还应明确钢筋牌号、钢材的型号、品种；又如，合同约定对型材计补差价，还应明确型材（如槽钢、角钢）及型钢制品（如电线管、桥架）、铜铝型材（如铝合金型材、铝板）及制品（如电线、电缆）是否计补差价，涨跌幅度等。又如，合同缺少对风险及政策性因素引起价款调整的约定。

　　合同应对施工中不利物质条件、异常恶劣的气候条件、不可抗力的情形准确进行约定；对施工现场需要具备的其他试验设备、条件，对试验、检测费用事先进行约定；对政策性因素引起的价款（工期）提前进行约定等。要结合项目的实际情况，清晰界定工作边界与风险范围；同时还要前瞻性地把容易出现分歧、纠纷的事项在合同中加以明确，避免结算争议。

　　如某安置房项目，因合同条款未约定地下障碍物增加费分摊原则，引发结算争议，后历经跟审审核、复审审核、行政调解等，最终确定费用，但交房时间大受影响。风险分担条款是合同履行和结算的“安全阀”。材料范围、涨跌幅度、调价方法、工期延误计价、不利物质条件、不可抗力和政策性调整等，都应在合同中尽量明确。约定越模糊，结算时越容易产生分歧；约定越具体，双方对风险归属越有预期，争议空间也越小。

　　〖3〗变更管理，审批缺失与处理失序放大争议

　　工程变更是结算争议的高发环节。变更审批不严、处理不及时，会导致变更依据缺失、变更范围扩大，结算时难以核实。以下从重大变更和一般变更两个方面分析。

　　〔1〕重大变更，未按分级制度审批，缺少会议纪要

　　各地虽制定了工程变更审批流程，但部分发包人遇到重大变更时，未按制度分级审批，也未形成会议纪要，项目结算时，因缺失关键审批资料或会议纪要，引发结算争议。发包人应明确变更签证流程，明晰相关人员的职责与权限。施工中出现变更，发包人应按流程对变更原因、变更内容以及技术先进性与经济合理性进行严格审批。如某学校建设项目，4000多万元变更未履行审批程序，项目竣工3年后借助争议评审机制才完成结算。重大变更金额大、影响面广，如果不按分级管理制度审批，缺少会议纪要和审批资料，结算时就难以证明变更的必要性、合理性和费用归属。变更程序缺失，往往使简单问题复杂化，甚至拖到竣工后多年仍无法结算。

　　〔2〕一般变更，处理不及时、审批失序，变更范围被放大

　　对一般变更处理不及时，审批失序，导致变更主动权被扩大。部分发包人处理一般变更申请时，未组织设计、施工、监理等相关方进行技术经济分析，导致变更主动权扩大。如某体育馆项目，以让不锈钢柱表面更具质感为理由，设计、发包人均未确认“变更”，监理和跟审擅自重新签证不锈钢材质单价（认为是不锈钢材质变更），承包人完成了柱面喷砂工艺变更的“事实”。

　　结算审核时，审核人员严格把关，将相关联的资料按照事件发生的时间顺序排序，跳出承包人报送结算的逻辑思路，结合施工工艺重新排列组合，将同类签证变更关联后审核，阻却了不合理的“变更事由”。一般变更如果处理不及时、审批失序，现场人员就可能自行签证，把本不属于变更的事项包装成变更，或者把本可按原合同计价的内容重新组价。变更主动权一旦被扩大，结算审核难度就会增加。这个案例也说明，结算审核不能只看签证表面，而应按事件发生顺序和施工工艺关联分析，识别不合理变更。

　　〖4〗法律认知偏差，以审代结、审核与审计混淆及争议条款弱化

　　结算争议不仅是造价问题，也涉及法律认知。以审代结、混淆结算审核与行政审计、削弱合同争议解决条款，都会使结算关系偏离合同约定。以下从三个方面分析。

　　〔1〕“以审代结”，以审计结果替代结算依据的悖理

　　相关方法律意识淡薄，在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，不符合发承包双方的真实意思表示，引发结算争议。全国人大常委会法工委在法工备函〔2017〕22号的复函中指出：“直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应该予以纠正。”

　　“以审代结”既难契合社会主义市场经济的需求，也与全面依法治国的要求相悖。结算关系本质上是发承包双方基于合同形成的民事关系，审计是行政监督行为，两者不能简单混同。把审计结果直接作为结算依据，容易使合同约定的计价和结算规则被架空，也会让承包人对结算结果缺乏稳定预期。

　　〔2〕审核与审计混淆，民事结算与行政监督的边界

　　发包人委托第三方进行结算审核，国家行政主管部门对建设单位进行行政监督管理（行政审计），两者是完全不同的概念。前者目的在于确定工程造价，并支付工程价款，是民事行为，审核的依据是发承包人之间的建设工程施工合同及相关联系单、图纸等结算资料，审核结果一旦经发包人与承包人认可即产生法律效力；后者目的主要是对建设工程的管理、资金使用情况进行监督管理评价，属于行政监督管理行为，审计的依据是《审计法》及《审计法实施条例》，是对施工合同、结算资料等的真实性、合法性进行审计监督，审计结果仅约束被审计单位，若无明确约定，审计结果对承包人并无约束力。结算审核与行政审计在性质、依据、目的和效力上均不同。把两者混为一谈，容易导致结算审核结论被行政审计结果随意否定，或者承包人被要求接受其并非合同相对方的审计结论，从而引发争议。

　　〔3〕争议解决条款弱化，财政审计介入下的合同机制

　　合同争议解决条款是约定当事人将工程争议提交争议评审小组的选择性方案。因财政审计的介入，该条款被弱化。实际上，财政资金离开财政金库，进入建设单位，成为工程建设资金，便不受《预算法》的调整约束，转而成为《民法典》的调整对象。合同争议解决条款是当事人自主安排争议处理方式的重要体现。如果因为财政审计介入就弱化甚至架空该条款，当事人约定的争议解决机制就难以发挥作用，结算争议只能被动拖延。财政资金进入建设单位后，其使用和支付应更多遵循民事合同规则，合同争议解决条款也应得到尊重和适用。

　　总体来看，政府投资项目结算争议的成因是多方面的：招标和清单编制管理粗放，把设计深度不足、清单瑕疵和计价不规范的问题带入施工；合同条款欠合理，使工程范围、计价方式和风险分担缺乏明确依据；变更管理缺失，导致变更审批资料不全、变更范围扩大；相关方法律认知偏差，使结算审核、行政审计和合同争议解决机制的关系被混淆。只有把这些问题逐项识别、逐项纠正，才能为后续采用标准规范和合同示范文本、加强过程管控、先行出具无争议审核报告、多元调解等解决路径创造条件，推动政府投资项目结算提速、争议减少、投资效益提升。