审计法实施条例第二十条明确规定，审计机关依法对政府投资及以政府投资为主的建设项目的总预算或概算执行情况、年度预算执行与决算、单项工程结算以及项目竣工决算实施审计监督。由此可见，工程结算审计是审计机关的法定职责，不仅应当开展，更应力求精准与规范。

　　自2017年起，审计署陆续颁布《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》《常见问题解答》及《关于进一步严格规范投资审计的通知》，对投资审计工作提出系统规范并组织专项清理，重点纠正了部分地区强制要求以审计结果作为工程结算依据的做法，成效显著。依法审计理念逐渐树立，投资审计功能得以更全面发挥，“以审代结”类信访大幅减少，整体态势已实现根本好转。然而，个别基层审计机关在实际操作中仍存在对政策理解的偏差和执行的不规范。本文旨在对“以审代结”问题作进一步阐释，以推动审计实践的健康开展。

　　▲审计署严禁强制或变相强制“以审代结”的具体含义

　　所谓“以审代结”，通常指部门或单位直接以审计机关的审计结果作为建设单位和施工单位之间工程价款结算的依据。审计署严禁强制或变相强制推行此类做法，主要包括两方面内容：

　　〔1〕地方政府、立法机关及建设单位不得以任何强制或变相强制方式，要求以国家审计结论作为结算依据。具体包括：通过地方法规或制度明文规定审计结果作为结算依据；在招标文件或合同中设置此类强制性条款；通过制式合同等方式，在实际操作中违背缔约双方真实意愿变相实施“以审代结”。

　　〔2〕若合同中已由民事主体自愿约定以审计结果作为结算依据，审计机关应尊重民事主体的意思自治，不主动干预此类民事法律行为。同时需明确，民事合同亦不得约束审计机关依法独立行使审计监督权。

　　▲杜绝强制或变相强制“以审代结”的原因分析

　　强制推行“以审代结”实质上是将审计监督权不适当地延伸至工程结算审核领域，造成审计机关既承担监督职责，又变相履行管理职能，违背了审计的独立性和监督本位。该做法不仅超越法定职权，也无法适应市场经济及全面依法治国的要求，同时加大了审计机关的工作负荷与风险。杜绝此类行为，有助于厘清以下几类关系：

　　〔1〕审计监督与民事契约之间的关系。建设单位与施工单位作为平等民事主体，其合同关系属民事法律关系，不因资金来源于财政而改变。国家审计则是基于公共资金和国有资产监督管理需要所形成的行政法律关系。强制“以审代结”实则是以行政权力干预民事合同，将审计结果扩大适用于非被审计单位，缺乏法理依据。

　　〔2〕结算审核与审计监督的功能边界。工程价款结算是合同双方对工程完成情况的最终价款确认，建设单位通常通过内部审计或委托社会中介机构进行审核，属履约管理环节。而国家审计是在此基础上实施的再监督，是对公共资金使用效益和合规性的检查。需特别指出，若合同中约定以“审计结果”为结算依据，该审计可泛指内审或社会审计，并非特指国家审计。

　　〔3〕工程价款结算与竣工财务决算的定位区别。工程结算依合同约定进行，是发承包双方之间的经济行为；竣工决算则是对项目资产价值、建设成果的全面反映，是资产移交和产权登记的依据。国家审计可在结算完成后对决算进行审计，如港珠澳大桥案例中，审计署基于竣工财务决算草案开展审计，为项目顺利验收提供重要支持。

　　▲审计机关开展结算审计的权限及审计结果的运用

　　工程价款结算作为项目建设成本的核心环节，始终是投资审计的重点内容。根据审计法实施条例，审计机关有权对政府投资项目结算实施审计监督，开展结算审计是其法定职责。需特别说明以下两点：

　　〔1〕审计机关应依据年度审计计划，按法定权限和程序对纳入审计范围的工程结算实施监督，该监督可覆盖财政评审结论。

　　〔2〕审计机关依法独立行使审计权，不受其他主体干涉。即无论合同中是否约定以审计机关的审计结果作为结算依据，审计机关均可依职责决定是否实施审计，民事约定不能约束审计监督的启动与执行。

　　对于审计发现问题的处理，应依据审计法及相关法规执行：

　　〔1〕审计报告应真实、完整地反映审计发现，对结算不实、骗取资金等行为依法作出审计决定，督促建设单位整改，并追究相关责任人责任。

　　〔2〕审计机关应明确提示建设单位，不得擅自以审计报告和决定调整合同结算内容，不得藉审计拖延或拒绝支付工程款。对于施工单位虚报工程量等行为，建设单位应通过民事争议解决机制处理。

　　〔3）如发现发承包双方恶意串通骗取国家资金，审计机关可建议有关单位依法解除合同；涉嫌犯罪的，应及时移送司法机关追究刑事责任。

　　规范工程结算审计，不仅是审计机关依法履职的体现，更是提升政府投资效益、维护市场秩序的重要保障。各级审计机关应持续加强能力建设，推动投资审计在法治轨道上高质量发展。