滑雪俱乐部工程预算▲我国项目管理核心的转变

　　2004年国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)(以下简称《决定》)为新一阶段的投资体制改革拉开了序幕，标志着我国投资管控体制开始突破过去传统的计划经济管理模式，向适应社会主义市场经济体制要求的管理模式转变。《决定》是我国改革开放以来，在投资管控领域最全面系统、权威的改革方案，是落实《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，充分发挥投资领域市场配置资源基础性作用的制度保障。最终建立起“市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范”的新型投资体制，对我国的固定资产投资项目决策、建设管理产生了非常深远的影响。

　　自2004年开始，国家发改委与其他相关行政管理部门根据《决定》的要求，颁布了一系列有关项目管理体制改革的新规章制度。这些政策、规范和规定对我国的项目管理产生了很大的影响，项目管理的制度和方法与传统的计划管理体制下的制度和方法相比较，发生了巨大的变化。

　　〔1〕合理界定政府投资职能

　　为了落实企业投资的决策权，《决定》规定不使用政府投资的项目，一律不再实行审批制，不过将按照情况实行核准制或备案制。政府仅是对《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)内的项目进行核准，其他项目一律实行备案制。《目录》的修订要由国务院批准，具有法规的性质。未经过国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。

　　这种划分减少了政府对绝大多数企业投资活动的干预，有助于改变投资领域“政企不分”的现象，使各类投资主体可以按照市场的需要自主进行投资决策。企业投资体制改革后，绝大多数投资项目实行备案制。备案制是投资体制改革的重要内容，是真正确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键所在。工程预算答复书

　　〔2〕科学的政府投资项目管理方式

　　➊代建制

　　在政府投资项目管理方面，《决定》指出“将规范政府投资项目的建设标准”，并“加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提升中介服务质量。”(随着市场化改革的进程，现阶段我国对于咨询评估、招标代理等的资质管理规定已经取消。)“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制'”，即为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理、建立科学的责权分担机制，按照法律法规和行政规章的规定，通过市场竞争的方式或其他方式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人，政府作为投资人与业主以代建合同的方式把投资项目建设的全过程委托其管理，以及支付相应的代建费用。

　　代建制出现和发展的动因源于投资体制改革的内在需要与传统政府投资项目管理体制的弊端。传统的“投资、建设、管理、使用”四位一体模式容易诱发投资失控、监督失控、建设失控和市场失控。代建制代替自建制是改革发展的需要，有助于进一步发挥社会化分工的优势，理顺政府投资项目各方主体的权责利关系，推动项目管理和咨询业的发展。

　　➋工程总承包

　　在2003年2月13日，原建设部颁布了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建设部[2003]30号)，此规章明确将EPC总承包模式作为一种主要的工程总承包模式予以政策推广。在2011年9月7日，住房和城乡建设部与国家工商行政管理总局联合制定了《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》，使得工程总承包合同的法规建设亦逐渐完善。在2016年6月，住房和城乡建设部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市[2016]93号)文，提出优先采用工程总承包模式，加强工程总承包人才队伍建设。

　　工程总承包是国内外建设活动中普遍使用的发承包模式。其有利于政府部门打破行业垄断，集中力量解决建筑市场中最突出的问题；有利于控制工程造价，在强化设计责任的前提下，把“投资无底洞"消灭在工程发包之中；有助于充分发挥承包商的技术力量、管理能力及丰富经验的优势，各建设阶段都是在总承包商的指挥下进行，提升了全面履约能力，以及保证质量与工期。工程预算单位对接

　　➌政府和社会资本合作

　　在2014年9月23日，财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)，这是财政部推广PPP以来我国所发表的第一份正式文件。在2014年12月30日，《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)发布，该通知规范了PPP合同管理，发布了PPP项目合同管理指南。在2015年4月25日，国家发改委、财政部、交通部、住建部、水利部、中国人民银行等联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该办法规定将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。在2015年5月22日，国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号文)，对充分激发社会资本活力、转变政府职能、深化投融资制度的改革、推进国家治理能力提供了有力的支持。

　　国家推广的PPP模式，对政府而言，能够减轻地方政府债务负担，有效促进政府职能转变，减少对企业投资活动的干预，把更多的精力放到规划和监管上；对企业而言，能够降低参与公共领域项目的门槛，拓宽企业的发展空间，以进一步激发非公有制经济的活力；对社会而言，PPP模式就是政府、企业作为平等的市场主体，共同参与、平等协商、订立规矩，把市场经济和国家治理紧密结合，提升治理能力现代化的水平，提高社会主义市场的规范程度。

　　〔3〕项目前期决策优化

　　前期决策优化对建筑项目的造价控制非常重要。在这个阶段中，精确度高的投资管控可以确保项目资金投入之后产生足够的利益价值，创造更丰富的经济效益，作为建筑项目全生命周期造价控制的第一步，为后期的造价控制打下坚实的基础。

　　国家为了促进社会主义市场经济的快速发展，制订了多项关于项目前期决策评价的标准、手册、指南等。2000年中国工程咨询协会出台了《建设项目可行性研究报告质量目标、标准和评价方法》，标志着我国形成了一套适合我国基本情况的可行性研究初步方法。这套指导方法为我国的建设项目的立项和决策提供了重要依据，为我国进行系统的项目可行性研究提供了理论与方法指导。工程预算财政批复

　　2006年国家发展改革委、建设部联合发布《关于建设项目经济评价工作的若干规定》(发改投资〔2006〕1325号)，加强项目前期工作对于固定资产投资宏观调控，提升投资决策的科学化水平，引导与促进各类资源合理配置，优化投资结构，减少与规避投资风险，充分发挥投资效益。

　　2012年以后，按照《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》(中办发(2012〕2号)、《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资[2012]2492号)和《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲》(发改办投资〔2013〕428号)为项目单位在组织开展重大项目前期工作时，对社会稳定风险进行调查分析，征询相关的群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范与化解风险的方案措施，建立与规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。

　　2016年修订的《中华人民共和国环境影响评价法》将环境影响评价从建设项目拓展到规划领域，以及通过制定行政法规《规划环境影响评价条例》与行业规范《环境影响评价技术导则总纲》对规划环境影响评价做出了具体规定。与此同时，我国还对地震灾害、水资源、地质灾害和矿产资源等方面，按照项目的不同特点增加了《地震安全性评价管理条例》(国务院令〔2001〕第323号)、《建设项目水资源论证管理办法》(国家计委、水利部〔2002〕第15号令，于2015年12月16日和2017年12月22日进行了修订)、《地质灾害危险性评估技术要求(试行)》(国土资发〔2004〕69号)、《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)等在内的一系列前期决策的政策文件。

　　建设项目竣工后的经济效益，完全受项目决策阶段的各项技术经济所制约，特别是建筑工程项目的规模、建筑标准以及施工工艺等方面因素，一旦选定，建筑工程项目的造价亦将随之确定。项目前期决策通过社会、环境、经济和技术四方面的评价指标来反映项目的核心价值，国家通过优化前期决策把项目管理的核心由单纯的投资控制向通过投资管控实现项目增值转变。长沙工程预算审核