工程造价控制是工程管理工作中不可缺失的重要一环。在项目实际建设时期，通过合理开展工程造价控制工作，可以将工程实际成本控制在投资限额以内，随时纠正工程造价偏差，确保工程投资效益达到目标预期。在PPP模式下，“海绵城市”工程建设要顺利完成，发挥城市水资源调节作用，就必须开展全过程、动态的造价控制工作，确保工程资金有效供应，工程资源配置合理化。海绵城市工程具有规模大、专业综合性强、建设周期长、后期维护要求高等特点，其造价控制不能停留在施工阶段的算量计价，而应贯穿项目决策、设计、招标、施工、验收和运营维护全过程。只有把投资目标、设计方案、付费机制、风险分担和资金回收统筹起来，才能在保证公共服务品质的同时，实现政府、社会资本和公众多方利益的平衡。

　　▲造价控制问题，投资目标评估不足与付费机制待完善

　　〔1〕投资目标评估不足，重资金管控，轻全生命周期效益

　　尽管部分“海绵城市”工程项目在规划决策阶段专门设计了造价控制方案，但造价控制方案往往更倾向于对资金成本使用方面的管控监督，而对于项目投资效益预期则不尽合理，导致后期实际用于维护工作的资金年年出现超支问题。也就是说，前期造价控制更多关注“钱怎么花、花得合不合规”，而对项目建成后能否以合理成本持续运行、维护费用是否在可承受范围内，缺乏系统评估。海绵城市工程不是建成即结束，透水铺装、蓄水池、排水管线、生态沟渠等设施都需要长期维护，如果前期只压低建设成本、忽视后期维护需求，就容易出现“建得起、养不起”的问题。

　　由于“城市海绵”工程属于工程量巨大、造价高昂的大规模建设工程，所以在项目建设期间，政府部门与承包的工程企业除了要考虑到项目的实际服务效益品质的问题外，还须对方案的经济性做出具体评估。海绵城市工程涉及排水、园林、道路、水利、市政等多个专业，工程量大、接口多，设计方案和材料选择对造价影响明显。如果只追求服务功能而忽视经济性，可能造成投资过高；如果只追求节约投资而忽视功能和质量，又可能影响设施运行效果和使用寿命。

　　而在工程建设中，工程造价与工程品质往往是直接相关的，这就导致了部分经济性方案中，受实际资金成本限制，导致物料采用不尽合理或者设计存在明显缺陷，不利于工程后期维护。例如，某些设施为降低初期投入而采用低耐久材料或简化构造，短期看节省了造价，长期却可能增加维修、更换和运行管理成本。所以，导致项目后期维护费用超支的原因，主要是项目实施环节缺乏投资效益的顶层设计，未注重前期投入成本与后期效益之间的平衡，导致项目方案的局限性过大。海绵城市工程造价控制应树立全生命周期成本意识，把建设成本、运行成本、维护成本和退役处置成本放在一起比较，避免只算前期账、不算长期账。

　　〔2〕付费机制待完善，结算依据与资金回收影响社会资本收益

　　从代表社会资本的参建工程企业角度来看，在PPP模式下的“海绵城市”工程造价控制中，由于项目专业综合性较强，导致实际工程项目建设期间会出现设计变更，而部分专业施工内容的新增或取消，除了物料供应与施工机械方面的实际投入以外，与之相关的工程勘察设计等工作也给参建单位带来了巨大的经济负担。设计变更往往不是单一专业的变化，而会牵动勘察、设计、施工、材料采购和现场组织等多个环节，社会资本方需要投入额外人力、时间和资金进行协调，这部分成本如果缺乏合理的计价和补偿机制，就容易挤压社会资本的合理收益。

　　而实际建设期间，由于“海绵城市”工程周期较长，而参建的工程企业为了顺利完成该阶段的建设任务，往往是通过商业贷款垫付部分工程款项的方式来满足工程需求的。长周期项目资金占用大，社会资本方需要承担融资成本和资金周转压力，如果回款节点滞后或结算依据不明确，资金链就会紧张。

　　而PPP模式下，由于工程竣工结算是以可用性服务效益作为工程结算依据的，导致实际完成的产值部分远远低于跟踪审计单位确认上报的最终完成值，使社会资金部分的“缺口”投资无法被及时填补，期间工程企业的利息难以被有效计取，直接影响了工程企业的实际资金回收效率。可用性服务费通常与设施是否达到可用状态、服务效果是否达标挂钩，这与传统按工程量结算的方式不同。如果合同对可用性标准、结算时点、利息计取和缺口填补约定不清，社会资本方就可能面临“干完了活、资金却回不来”的困境，进而影响其参与公共设施建设的积极性。

　　▲优化措施，市场调研优选方案，机制设计保障利益

　　〔1〕市场调研与方案优选，把技术经济比较做在前端

　　首先，应了解PPP模式下“海绵城市工程”造价管理的优势：降低了长周期、大规模项目造价控制的实际难度。海绵城市工程由于施工规模、施工物料使用量巨大，因此在工程造价控制上所面临的风险也更加复杂多样。PPP模式通过政府与社会资本合作，把投资、建设、运营和维护责任进行整合，有利于形成全生命周期成本管理机制，但前提是造价方案科学、市场调研充分、风险分担合理。

　　例如成本管理中的物料进场使用、工程量的报验上，都很难通过工程监理部门或者建设单位单方面实现造价控制目的。所以传统工程管理模式无法完全适用于这种信息量巨大、工艺搭接部位极多的规模工程。且在海绵城市工程项目建设期间，一旦因服务需求变化或者对部分工程做出变更设计，那么期间涉及的造价控制工作无疑是非常复杂的。海绵城市工程专业交叉多，地下管线、透水铺装、蓄水设施和绿化工程相互影响，任何一个专业变更都可能引起其他专业调整，造价控制必须建立在充分的信息和动态管理基础上。

　　而在该工程案例中，与工程造价控制相关的工程信息要素，全部以表2所示综合清单的形式呈现出来，在此基础上，确认了如下几个主要参数目标：五大排污系统与合流制系统服务总面积超过223万m²；单座城市蓄水池容积不低于6万m²；城市内流河蓄水量不小于77.5万m²。在竞标环节政府部门与参建企业可基本确认项目的主要资金成本开支，便于工程管理人员“按图索骥”地开展工程成本控制工作。通过综合清单和参数目标，把工程范围、服务能力、主要工程量和投资重点明确下来，使造价控制有据可依，而不是等到施工阶段再边做边算。

　　该市“海绵城市”建设工作中，首先针对地区的降雨条件、水文环境，确定“争取将70%左右的自然汛期降雨量在当地积蓄渗透”的效益目标，在此基础上，进一步细化“海绵城市”工程的具体子项目设计指标。只有确认了项目工程的投资建设目标，才能为后续工程造价管理工作提供依据，从而进一步加快基础设施的建设速度，减轻“海绵城市”工程的政府财政负担。效益目标决定了工程规模和设施配置，设计指标则把效益目标转化为可计价、可施工的具体内容。目标越清晰，造价方案越容易做到既满足功能，又控制投资。

　　此外，在该市“海绵城市”工程建设初期，一方面，对于设计方案中出现的新型材料及工艺，安排了专门的市场调研人员对各类同性质的材料与工艺信息进行了收集类比，以满足单一工程构件部位的公共服务功能质量为前提，对几种不同的技术方案展开多方面的评估，进一步确认优选设计方案。新型材料和工艺往往缺乏成熟的市场价格和长期运行数据，不能只看报价高低，而应比较其耐久性、维护成本、施工难度和运行效果，选择全生命周期成本更优的方案。

　　另一方面，市场调研信息还包括影响造价控制的政策文件、市场行情等信息，能够为工程造价人员在确认建筑材料与建设人工费上提供价格方面的实用数据，保证工程造价控制方案具有全过程、动态性的特点。政策调整、材料价格波动、人工费变化都会影响工程造价，造价人员应建立价格信息收集和动态调整机制，使造价方案能够随市场变化及时修正。

　　在PPP模式下，这种将组织、技术、经济、合同以及多种信息管理要素全部综合的控制措施，可以推动“海绵城市”工程造价管理工作的顶层设计优化，真正使工程造价方案的经济性与技术性相结合。在提升公共基础设施建设品质的同时，优化项目投资效益。例如城市地下排污管线工程中，考虑到后期实际维护的挖方填方成本，出现了采用HDPE双壁波纹管替代原有方案的PVC管材的变更方案，而通过项目概算审查发现，尽管在相同口径下，材料单价为此前方案的1.3倍，但理论使用寿命延长了0.7倍，后期在管线工程的维护保养上每年可以节省约16.2%，因此变更方案审批通过。这个案例说明，造价控制不能只看材料单价，而应把使用寿命、维护频率、挖填成本和停运损失纳入比较。初期投入增加，如果能够带来长期维护成本下降和寿命延长，整体上可能更经济。

　　〔2〕利益保障，兼顾公共服务效益与社会资本合理回报

　　在该工程案例中，PPP模式下项目融资主体直接由政府部门转变为社会资本方面，而这样的转变过程，会强制地将政府牵头部门与社会资本双方的利益驱动方向结合为有机整体。对于社会资本，除了基础的工程质量必须要得到合理保证外，还要追求一定的社会效益，真正地使工程造价控制工作上升到提升公共服务品质的层面，而不是一味简单地节约工程资金。PPP模式不是简单把融资压力转移给社会资本，而是通过长期合作机制，使社会资本在保证公共服务质量的前提下获得合理回报。造价控制如果只强调压价，可能损害服务品质；如果只强调服务品质而不控制成本，又可能影响社会资本收益和财政可持续性。

　　另外对于社会资本，除了在项目运营期间完成海绵城市工程的各类建设任务以外，还要以高标准的工程实体交付来获得较好的商业信誉，在项目利润的经营目标下，这种信誉驱动的效益模式可以形成良好的“倒逼模式”，让参建工程企业自觉抓好质量目标、保证工期进度、确保资金成本合理使用三方面的造价控制工作。社会资本方如果能够在项目中形成良好履约记录和品牌信誉，就有利于后续获取更多PPP项目；反过来，质量、工期或成本失控，也会影响其市场声誉。因此，信誉机制可以成为造价控制的一种内在约束。

　　除了通过PPP模式“利益共同导向”原则确保项目投产服务效益以外，在造价控制上，采取了“限额设计优化”及“风险控制清单”措施，维护了社会资金经济利益。限额设计把投资控制目标分解到各专业和各单位工程，使设计在满足功能要求的前提下不突破投资限额；风险控制清单则把可能影响造价的风险因素逐项列出，明确责任主体和应对措施，减少设计变更和施工索赔带来的不确定性。

　　鉴于设计变更对工程造价控制的极大影响，该市“海绵城市”工程项目的规划编制阶段，就对设计环节进行了较为严格的方案审查，以技术在空间搭接上的属性信息、材料性能以及工程构件信息等为基础，对设计方案效果与工程实际情况的预期差异展开分析，最大程度避免施工冲突、或者子部分部工程构件性能不满足质量需求等不合理环节出现。设计阶段是造价控制的前端，方案审查越深入，施工阶段变更和返工就越少。海绵城市工程地下管线复杂、地上景观要求高，更应在设计阶段做好专业协同和空间校核。

　　同时在施工合同条款中，明确体现了PPP模式“风险分摊”原则，约定了“变更费用变化导致的造价风险，根据各自承担经济风险能力以及责任范围核算具体事宜”的法律条款。风险分摊不是把所有风险推给一方，而是根据风险控制能力和责任边界合理分配。政府方应承担政策、规划、审批等可控风险，社会资本方应承担建设、运营和管理等可控风险，不可抗力等双方共担，这样才能使合同公平、可执行。

　　同时，为了使工程造价控制工作真正保障社会资金效益不受损失，在工程项目交付验收后，仍然由政府部门根据项目实际运营成果，计算调整工程拨付款项。但在竣工审计报告正式出具之前，为了避免参建工程企业出现资金缺口问题，可以暂以施工报验工程量或者竣工图纸作为结算依据，先行结清工程款项，等到工程竣工报告开具后，再根据质量报告内容，将此前拨付的工程款项差额以“多退少补”的形式进一步清算。这样的安排既保证社会资本方在审计周期内不至于因资金缺口影响运营，又通过后续清算保证财政资金支付的准确性和合规性。确保在PPP模式下，科学合理地开展造价控制工作，充分调动企业参与公共设施建设的积极性。

　　综上所述，PPP模式下，“海绵城市工程”由于工程规模较大、施工技术复杂，导致造价控制出现投资目标不合理或社会资金利益受损等两方面问题。针对上述问题，需要从优化造价方案与保障项目效益两个方面做好项目造价管理工作，确保“海绵城市工程”建设与维护工作能够最大化地发挥其经济价值与公共服务效益，推动城市现代化、生态化建设水平的不断提高。具体而言，应把全生命周期成本理念贯穿决策、设计、施工和运维全过程，以市场调研和限额设计优化造价方案，以风险分摊和合理付费机制保障社会资本合法权益，以动态造价控制和竣工清算机制提高资金使用效率。只有政府、社会资本和公众形成合力，海绵城市工程才能在发挥水资源调节、防涝减灾和生态改善功能的同时，实现投资可控、运营可持续和公共服务品质不断提升。