本文首先围绕PPP新机制展开探讨，从聚焦使用者付费项目、全面采用特许经营模式以及优先引入民营企业参与三个方面进行了详细论述。随后，对辽宁省新建项目存在的主要问题进行了深入剖析，具体表现为：一是项目动力不足，面临“债务大”的压力；二是项目经营模式要求较高，导致“融资难”的困境；三是民营企业参与度不高，从而形成“入场难”的局面。最后，针对上述问题，本文提出了具有针对性的具体对策建议。从整体逻辑看，新机制既是对PPP模式的制度重塑，也是辽宁省化解存量压力、规范增量项目、激发民间投资活力的重要政策窗口。只有准确把握新机制的特征，客观分析辽宁PPP项目的发展现状和现实问题，才能提出切实可行的对策。

　　党的二十届三中全会提出，“健全推动经济高质量发展的体制机制”以及“完善宏观经济治理体系”。在此背景下，政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式作为国家固定资产投资融资的重要手段，也迎来了政策实施的新契机。在2024年的政府工作报告中明确提出要实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与重大项目建设，期望各地在基础设施建设中充分利用PPP新机制，吸引更多社会资本参与。2023年11月，国务院办公厅发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》；2024年12月，国家发展改革委发布《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》，从全面推进PPP新机制、发展新产业、营造新环境等方面再次做出部署，PPP新机制进入全面推进阶段。

　　新机制有利于进一步激发辽宁省民营资本的投资活力，从源头上防范新增地方隐性债务，推动PPP项目自主“造血”的良性发展，拉动有效投资持续扩大，有利于实现有效投资“质”的有效提升以及“量”的合理增长。对辽宁而言，新机制既是规范PPP项目实施的制度约束，也是优化投资结构、提升公共产品供给效率的重要机遇。

　　▲新机制三大特征，使用者付费、特许经营与民企优先

　　〖1〗聚焦使用者付费，从源头防范新增隐性债务

　　新机制明确规定，PPP项目不得新增地方财政未来支出责任，应重点向使用者付费项目倾斜。使用者付费项目要能形成稳定的现金流预期，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。这一要求改变了以往部分PPP项目过度依赖政府付费、财政补贴或变相兜底的倾向，把项目能否依靠自身经营收入实现平衡作为重要前提。

　　新机制的实施可有效避免辽宁省因采用PPP模式而额外承担未来政府财政支出责任，从而有助于降低该省的隐性债务风险。对辽宁来说，聚焦使用者付费项目，意味着在项目筛选阶段就要更加重视项目本身的收益能力和现金流稳定性，不能把PPP简单当作融资工具，而应把它作为提高公共设施运营效率、引入专业管理能力的合作机制。项目经营收入能否覆盖建设投资和运营成本，既关系项目能否落地，也关系政府未来支出责任是否可控。

　　〖2〗全面特许经营，以规范模式保障项目全周期实施

　　新机制要求以特许经营模式开展PPP所有项目。特许经营模式要风险可控，有严密的监管措施和清晰的投资回报方式。新机制进一步规范了项目特许经营的运营模式，最大限度规避可能存在的潜在风险。新机制明确全部采取特许经营模式，更加注重PPP项目的运营效力，有利于辽宁省PPP项目自主“造血”的良性发展。

　　特许经营模式强调在全生命周期内明确建设、运营、维护和移交责任，要求项目具备清晰的回报机制和监管安排。与过去部分项目重建设、轻运营的做法相比，新机制更关注项目建成后能否持续运营、能否提供稳定公共服务、能否形成合理收益。对辽宁而言，采用特许经营模式，需要在项目前期把特许经营方案、可行性研究报告、政府投资项目管理程序和特许经营管理程序之间的关系理清楚，把风险分配、监管措施和投资回报方式设计好，避免项目后续因制度衔接不畅而影响实施。

　　〖3〗优先民企参与，回归政府与社会资本合作初衷

　　此前PPP项目在实际运作中，民营企业参与中标项目数量仅占全部项目的20%左右。新机制要求尽可能激发民营企业参与PPP项目，并根据民营企业的持股比例将项目划分为三类，以便实施分类管理。此外，新机制将特许经营权的存续期延长至40年，在一定程度上有助于推动民间资本参与PPP项目的积极性。新机制明确优先选择民营企业参与，能够遏制辽宁省域内的国企通过“自循环”导致新增政府隐性债务。

　　优先选择民营企业参与，不是简单排斥国有企业，而是回归政府与社会资本合作的初衷，让民间资本在项目投资、建设、运营中发挥更大作用。特许经营权存续期延长至40年，使长周期项目的投资回收安排更具空间，也对民营企业的资金实力、运营能力和风险管理能力提出更高要求。对辽宁来说，如何在项目分类管理、持股比例安排和长周期运营监管中找到平衡，是激发民企参与积极性的关键。

　　▲发展现状，顶层设计、政策实施与制度体系逐步健全

　　新机制发布以来，辽宁省以重大工程为总抓手，深入实施重大项目省级推进机制，取得了一定成效。从制度设计、政策实施和制度体系看，辽宁已经开展了一系列基础性工作，为PPP新机制落地创造了条件。

　　〖1〗顶层设计，领导小组统筹，发改财政分工明确

　　成立辽宁省推广政府和社会资本合作模式及推进财政资金统筹使用工作领导小组，由辽宁省发展改革委负责统筹协调PPP相关工作，辽宁省财政厅负责落实中央及辽宁省财政有关奖补政策。顶层设计机制的健全，使PPP工作有了统筹协调机构，发展改革、财政等部门职责更加明确，有利于形成政策合力，减少部门之间职责不清、信息不畅的问题。

　　〖2〗政策实施，清理整改、提级预审与台账梳理同步推进

　　指导有关地区掌握新机制下PPP项目实施流程，组织开展2023年2月至新机制文件出台期间实施的PPP项目清理整改，提级预审拟入库项目，梳理2023年11月以来辽宁省各地实施但未入国家PPP信息系统的项目，及时梳理项目台账。通过清理整改、提级预审和台账梳理，辽宁正在把新机制实施前后的项目衔接起来，摸清项目底数，规范入库管理，为后续项目推进打好基础。

　　〖3〗制度完善，收费公路分类标准出台，首批项目落地

　　辽宁省交通运输厅、辽宁省发展改革委印发《辽宁省收费公路政府和社会资本合作项目分类标准（暂行）》，进一步明确“投资规模大、建设难度高”收费公路项目认定条件，推动秦沈一期、新阜两条高速公路成为全国首批采用PPP新机制的高速公路项目。收费公路项目分类标准的出台，使“投资规模大、建设难度高”的认定更加具体，也为其他领域项目分类管理提供了参考。秦沈一期、新阜两条高速公路成为全国首批采用PPP新机制的高速公路项目，说明辽宁在交通领域推进新机制落地方面已经迈出实质性步伐。

　　▲现实问题，动力不足、融资困难与民企参与度不高

　　按照高质量实施PPP新机制的要求，辽宁省PPP项目发展在政府实施动力、项目运营模式、民企参与等方面仍存在以下问题。这些问题既有新机制实施初期的制度衔接因素，也有辽宁存量项目结构和融资环境的现实原因，需要客观分析、逐步化解。

　　〖1〗动力不足，新增项目审慎推进，存量债务压力较大

　　〔1〕新建项目实施动力不足。新机制明确要求不因PPP模式额外新增地方债务，政府考虑到政策、资金压力，在项目推进上进度放缓。截至2024年末，在国家发展改革委全国PPP项目信息系统已公开的199个特许经营项目清单中，安徽省17个，山东省16个，山西省、四川省、贵州省各14个，湖北省13个，河南省12个，云南省10个，河北省、甘肃省及辽宁省各9个项目入选。入库项目的金额虽达到434.56亿元，但除去282.29亿元的单体重大项目外，其余入库项目平均金额仅19.03亿元，重大项目有待进一步谋划。从这组数据看，辽宁入库项目数量与部分省份相比并不突出，项目金额对单体重大项目依赖较强，一般项目平均规模偏小，说明新建项目谋划和推进仍有较大提升空间。新机制强调不新增地方债务，政府在项目推进中更加审慎，这是必要的风险控制，但也在客观上影响了部分项目的启动速度。如何在防范隐性债务风险的同时，保持合理项目储备和推进节奏，是辽宁需要解决的问题。

　　〔2〕社会资本投资空间较窄。在PPP项目实施过程中出现政府“兜底”、固定收益回报、“明股实债”等违规担保和变相举债的行为，增加了政府隐性债务的风险。同时，PPP新机制实施前辽宁省已落地投资的PPP项目中，仅有13%的PPP项目可以完全通过使用者付费模式完成回收，其余均为收益偏低或无法通过付费收益还本付息的项目，政府在PPP项目中承担的支付责任高达近80%，在相当一段时间内将面临“债务大”的压力。存量项目中使用者付费比例偏低，意味着新机制下可继续采用PPP模式的项目空间受到限制；政府支付责任较高，也意味着新增项目必须更加审慎。对辽宁而言，既要妥善处理存量项目，防止债务风险累积，也要在新项目中严格筛选使用者付费条件较好、经营收入能够覆盖成本的项目，逐步优化PPP项目结构。

　　〖2〗融资难题，特许经营方案复杂，民企融资贵融资难

　　〔1〕特许经营方案和管理程序的设计面临挑战。新机制将导致民营经济对资金流动性、项目回报周期以及融资能力的担忧加深。如何正确处理特许经营方案和可行性研究报告之间的关系，如何正确处理特许经营管理程序和《政府投资条例》的政府投资项目管理程序是新机制实施的一个难点。特许经营方案关注项目全生命周期运营、回报机制和监管安排，可行性研究报告关注项目建设必要性、技术方案和经济评价，两者需要相互衔接而不能相互替代。特许经营管理程序与政府投资项目管理程序也需要在项目审批、实施和监管中理顺关系，避免重复审批或程序脱节。对辽宁而言，项目经营模式要求提高，意味着项目前期工作需要更扎实，方案设计、程序衔接和风险分配需要更专业。

　　〔2〕以民营经济为主导的PPP项目普遍面临融资困难。当前金融机构普遍对长周期PPP项目及其社会资本方信心不足，加上政银企三方信息不对称导致融资政策落地难，致使辽宁省民营企业在PPP项目融资中面临“融资贵、融资难”的问题，如2024年5月全国新发放的普惠小微贷款利率为4.93%，而辽宁省新发放的普惠小微贷款利率为6.17%，高出全国利率水平25%左右。融资成本高于全国水平，会进一步压缩民营企业的项目收益空间，影响其参与PPP项目的积极性。长周期PPP项目需要稳定的资金支持和清晰的现金流预期，如果金融机构对项目收益和风险判断不清，政银企之间信息不对称，融资政策就难以真正落地。对辽宁而言，缓解融资难、融资贵，需要加强项目信息披露、融资对接和风险分担机制建设，增强金融机构对长周期PPP项目的信心。

　　总体来看，辽宁省实施PPP新机制已有一定制度基础和实践进展，但仍面临新建项目动力不足、存量项目债务压力较大、特许经营方案和管理程序衔接复杂、民营企业融资难融资贵等现实问题。新机制聚焦使用者付费、全面采取特许经营模式、优先选择民营企业参与，为辽宁规范PPP项目、防范隐性债务、激发民间投资活力提供了制度方向。下一步，应在准确把握新机制特征的基础上，结合辽宁项目结构和融资环境，提出更具针对性的对策建议，推动PPP新机制在辽宁规范落地、稳步实施。