巴中司法鉴定中心2026年5月国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），并于同年6月8日通过国新办吹风会向社会进行全面解读。作为我国首个国家级城市更新专项规划，该文件的出台具有里程碑式的意义——它标志着城市更新已从过去“地方自发探索、各自为战”的分散状态，正式跃升为国家战略层面的制度化、体系化行动。长期以来，国土空间规划和土地制度始终是制约城市更新实施的两大核心瓶颈，而此次《规划》的发布，不仅为未来五年的城市更新工作提供了清晰的“路线图”和可量化的“任务书”，更从规划体系和土地政策两端，系统性地构建了一套适应存量发展时代的新型制度框架，为破解城市更新中深层次的结构性矛盾提供了切实可行的解题思路。

　　▲制度之困：存量更新面临的结构性挑战

　　在过去以房地产增量开发为主导的发展阶段，国土空间规划体系天然地围绕新增建设用地而设计，其逻辑主线是“自上而下”的指标分解和刚性管控——划定了功能分区，锁定了用地性质，明确了开发强度。然而，城市更新的对象是已经建成的存量空间，其推进过程必然伴随着多元主体的利益诉求、历史遗留的产权瑕疵以及灵活多样的功能转换需求，天然具有“自下而上”的市场化特征和高度在地化的个性特征。这种增量逻辑与存量现实之间的根本性错位，使得城市更新在土地制度和规划审批两个维度上面临着四重深层矛盾。司法鉴定机构信息采集

　　〔1〕制度错位难题，即增量逻辑与存量现实的矛盾冲突。现行土地出让金的补缴机制和税费政策体系，主要是围绕“净地出让”和“一级开发”模式而设计的——土地从征收到出让，流程清晰、标准统一。但在存量更新场景中，大量项目涉及历史用地手续不完善、房屋产权关系复杂、原用途与规划用途不一致等问题。

　　若严格按照新建项目的标准补缴土地价款，并执行全额税费征收，改造后的经济账往往难以算平——改造成本严重倒挂，导致大量具有社会效益的更新项目在经济上失去可行性。尤其对于商办和产业载体类项目，土地续期政策的不确定性、功能转换路径的缺失，使得市场主体在面对存量资产时普遍持观望态度，不敢轻易投入资金。

　　〔2〕规划刚性难题，即静态蓝图与动态需求之间的矛盾。传统国土空间规划强调“一张蓝图干到底”，追求功能分区的纯粹性和用地性质的稳定性。这种刚性管控在增量开发时期确实发挥了防止无序建设的积极作用。但城市更新恰恰需要应对不断变化的市场需求和社会诉求——商业、办公、居住等功能的适度兼容，老旧厂房、闲置仓库向文创空间、科技孵化器或社区服务设施的非标转型，都是存量更新中的常态。杭州司法鉴定所名单

　　然而，详细规划的调整须经历漫长的法定程序，涉及编制、公示、报批等多个环节，周期往往长达半年以上，根本无法适应市场需求的快速迭代。例如，一座老厂房拟改造成文创产业园区，仅仅变更用地性质和补缴出让金就需要重复走完一整套程序，这种“刚性”与“柔性”之间的严重错配，导致大量具有社会价值的微更新和小微改造项目在合规审查环节便被卡住，迟迟无法落地。

　　〔3〕土地权属碎片化难题，即碎片化土地与整体性更新的博弈。老旧小区、城中村、历史街区等更新重点区域，普遍存在产权主体分散、权属界线模糊、证照资料缺失以及大量私搭乱建等复杂问题。更为棘手的是“边角地”“夹心地”“插花地”等零星地块的普遍存在——这些地块面积狭小、形状不规则，不具备独立开发的条件，却在空间上切割了片区整体的功能布局和交通流线，成为阻碍区域综合更新和公共空间串联的物理隔阂。

　　以老旧小区原拆原建为例，往往涉及数十户乃至上百户小业主的权益协调，传统以宗地为单位的不动产登记逻辑难以适配如此碎片化的权益结构。由于缺乏常态化的利益协调和权益整合机制，政府、原权利人、开发商及社会公众之间的博弈成本极其高昂，社会资本在面对这类项目时往往因协调难度过大而止步不前。最早司法鉴定规定

　　〔4〕标准滞后难题，即新建标准与旧改实际的脱节。现行消防、抗震、日照、无障碍等工程建设技术标准，均是针对新建建筑的性能要求而制定的，其参数指标以现代建筑材料和施工工艺为基础。然而，大量具有历史文化保护价值的老建筑，或建于上世纪八九十年代的老旧住宅，在物理空间尺度、结构形式和材料性能上根本无法满足这些严苛标准。过去只能依赖“一事一议”的特殊审批方式，不仅缺乏制度化的操作依据和透明度，而且增加了项目推进的不确定性和合规风险，使得许多原本可以通过合理改建继续使用的存量建筑因无法逾越标准门槛而被废弃或拆除。

　　▲路径突围：《规划》开辟五条制度创新通道

　　《规划》在第三大部分“建立城市更新体系”中，旗帜鲜明地提出“更大力度支持盘活存量土地”的总体要求。至于如何盘活，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞在国新办吹风会上明确指出，要指导地方用好国土空间规划和土地政策这两项“关键抓手”。

　　具体路径是：一方面，通过构建上下贯通的自然资源管理和国土空间规划“一张图”系统，全面开展存量资源的摸排调查，彻底弄清城市存量资产底数，在“一张图”上对每一宗存量土地和建筑实施全生命周期的动态管理，打通部门间的数据壁垒，切实实现资产的精准管控和高效配置；另一方面，持续强化国土空间规划与土地政策的深度融合协同，坚持民生公益优先、节约集约利用和保护权益尊重历史三大核心政策取向，严格控制新增建设用地规模，将盘活存量作为土地供应的主攻方向。司法鉴定资产评估报告

　　其中，国土空间规划解决的是“在合法框架下允许干什么、以什么样的空间形态来干”的问题，土地政策解决的是“用什么规则供地、由谁出资、如何分担责任、如何确权登记”的问题。二者紧密配合、相互赋能——规划赋予弹性空间，土地政策给予经济动力，不动产登记和监管机制提供兜底保障。结合《规划》内容和此前出台的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（226号文），可以清晰地看到，围绕国土空间规划和土地政策两大体系，已形成了一系列具有突破性的制度安排。

　　〔1〕确立了“体检—规划—实施”的闭环机制。《规划》将城市体检与更新计划一体化推进确定为刚性制度要求，彻底改变了过去运动式、突击式的更新模式，坚持“先体检、后更新”“无体检、不更新”的基本原则。操作流程上形成了完整链条：首先开展城市体检，系统识别城市在住房安全、公共服务、基础设施等方面的突出问题和短板；根据体检结论建立分级分类的项目库，按照问题的紧迫性和影响程度进行优先级排序；在此基础上编制城市更新专项规划，明确总体战略目标和重点更新区域；随后开展片区策划，统筹空间布局和功能配置；最后编制实施方案，将更新目标逐项落实到具体地块和具体项目。甘肃中泰司法鉴定所

　　特别值得注意的是，《规划》要求对建成二十年及以上的住宅小区进行全面体检，依据房屋结构安全状况、配套设施完整度和民生需求迫切程度，科学研判“留、改、拆”的合理策略，确保每一项更新决策都建立在扎实的数据和客观的评估之上。自然资源部在吹风会上反复强调“全面摸清城市存量资产资源底数”，这也正是体检环节最基础、最重要的工作前提。

　　〔2〕实施弹性规划，详细规划从“铁板一块”转向“动态修正”。为了有效破解规划刚性过强的问题，自然资源部配套出台了具有高度操作性的弹性管理措施。其一，简化程序——更新区域内的详细规划调整，凡不涉及强制性内容变更的，可通过“技术修正”或“优化调整”简易程序快速完成，无需推翻原有规划重新编制，大大缩短了审批周期。

　　其二，正面清单——各地可根据实际情况制定“土地混合开发和空间复合利用正面清单”，凡符合清单方向的项目，即视为已经满足详细规划要求，无需另行履行调整程序，极大地降低了市场主体的合规成本。

　　其三，豁免清单——对加装电梯、增设无障碍设施、建设口袋公园等微小型更新项目，列入“规划许可豁免清单”，甚至可以直接免于办理规划许可手续，实现了“无感审批、轻量更新”，使民生类微改造能够快速惠及群众。司法鉴定所外观标准

　　〔3〕供地松绑，多元化手段降低制度性交易成本。《规划》在供地方式和土地价款计收方面进行了大幅度的政策松绑和机制创新。一是过渡期政策——允许存量房产在转型发展国家支持的新产业新业态时，享受最长五年的过渡期，过渡期内不强制变更用地主体和规划条件，稳定了市场主体的长期预期，消除了因土地性质变更而带来的巨额补缴压力。二是灵活供地方式——大力推广长期租赁、先租后让、弹性年期出让以及带设计方案出让等多元化供地模式，企业可以根据项目的实际投资回报周期灵活选择最适宜的用地取得方式，有效降低了初始阶段的土地获取资金压力。三是立体确权——推行地下空间和地上空间的分层供应与分层不动产登记制度，解决了老旧城区向地下拓展停车场、向空中延伸公共通道时的产权界定难题，为城市空间的立体化再利用提供了法律保障。四是临时用地制度——允许近期无开发计划的闲置空地在符合公共安全和非永久性使用前提下，临时用作口袋公园、体育健身场地或临时停车场所，无需变更原有规划用地性质，既改善了环境面貌，又补齐了民生服务短板。

　　〔4〕底线管控，严控大拆大建与“以用促保”。《规划》将“保护第一”明确写入总体要求，并设定了严格的拆除新建门槛——仅允许对存在重大结构安全隐患、经鉴定为危房且配套设施极度落后、确无改造价值的建筑实施拆除新建，其余更新项目原则上必须走“微更新”或“综合整治”路线。这一制度设计旨在通过功能性的合理利用来促进历史建筑和特色风貌的保护传承，坚决防止城市更新沦为房地产开发企业进行“二次圈地”的通道，从根本上遏制了“借旧改之名、行大拆之实”的冲动，确保城市文脉和社区肌理得到尊重和延续。荆门荆宋司法鉴定

　　〔5〕金融造血，从“土地财政”转向“运营财政”。为解决城市更新“钱从哪里来”的核心难题，《规划》在投融资渠道方面进行了显著拓宽。除了继续支持地方政府发行专项债券用于符合条件的更新项目之外，首次在国家层面明确提出支持城市更新项目发行基础设施REITs和资产证券化产品。这一政策导向意味着城市更新的盈利逻辑正在发生深刻转变——不再依赖拆除重建和土地出让的“一次性获利”模式，而是鼓励市场主体通过长期持有和精细化运营获得持续稳定的现金流回报，从而推动城市更新从“开发导向”向“经营导向”的实质性转型，为专业运营企业和长期资本进入这一领域打开了制度大门。

　　▲地方实践：可复制推广的经验图谱

　　制度的真正生命力在于落地执行。在过去数年的试点探索中，全国各地涌现出一批针对土地和规划难题的成功案例，其中多项实践已被住房和城乡建设部列为可复制推广的典型经验，为《规划》的全面实施提供了扎实的实践基础。

　　深圳：统筹平衡与“肥瘦搭配”。深圳作为高度建成的超大城市，土地资源极度紧缺，更新成本居高不下。其核心经验在于“肥瘦搭配”的捆绑式更新单元规划模式——政府在划定更新单元时，强制将预期收益较高的商业办公地块与收益较低甚至亏损的保障性住房、公共配套设施地块进行空间上的捆绑和资金上的统筹。通过市场化运作机制，利用高收益地块的开发盈余来补贴低收益地块的公益性投入，在无需财政直接拨款的前提下，实现了公共利益目标与市场参与动力的有机统一。这一统筹平衡的核心理念已被完整吸收进《规划》的单元统筹机制之中。司法鉴定过程要求录像

　　南京·石榴新村：边角地整合与共商共建。位于南京新街口核心商圈旁的石榴新村，长期是城市中心区典型的“城市洼地”，空间局促、设施匮乏。南京在此次更新中探索出两条关键路径：一是空间整合——将周边多块不具备独立开发条件的边角地、夹心地统一纳入更新范围，通过控制性详细规划指标的动态调整和重新平衡，使这些“沉睡的碎片”被唤醒并融入整体更新方案；二是利益共担——采用“政府基础设施投入+居民合理出资+原地回迁安置”的复合模式，有效避免了大规模异地搬迁带来的社会震荡和经济负担。该案例充分证明了即使在极其狭窄的城市缝隙空间中，通过精细化的规划指标调配和制度创新，依然能够完成高质量的城市功能修补。

　　广州：临时利用与微改造。广州在闲置地块的临时利用方面积累了丰富经验，并在《规划》吹风会上被作为正面典型予以肯定。针对短期内不具备正式开发条件的闲置空地，广州允许在不改变原有规划远景功能的前提下，通过简易工程措施将其改建为口袋公园、社区菜园或临时停车场。这种做法不仅迅速改善了市容环境和居民生活便利性，而且不涉及复杂的规划调整流程，审批快、投入小、见效快，具有在各大城市广泛推广的条件。山西中信司法鉴定所

　　青岛：带方案出让与弹性年期。青岛的制度创新重点在于打通规划设计与土地出让的衔接环节。在城市更新项目中，政府提前组织编制完整的规划设计方案，实行“带方案出让”的供地模式——企业在竞得土地使用权的同时，即获得经批准的规划设计方案，省去了拿地后再进行方案设计、报审报批的漫长周期，真正实现了“拿地即开工”。与此同时，配合弹性年期出让制度，企业可以根据项目实际运营周期选择合适的出让年限，从而显著降低了初始阶段的土地成本，加快了更新资金回笼速度。

　　武汉：立法保障与三级体系。武汉通过颁布《城市更新条例》，将分散的政策试点经验上升为具有法律效力的地方法规，形成了制度化的保障体系。其核心亮点包括：其一，容积率奖励——明确规定为增设便民公共服务设施而新增的建筑面积，不计入容积率计算指标，直接激励了市场主体在开发方案中主动配建社区服务中心、养老设施和文体活动空间。其二，三级统筹体系——建立了“城市更新专项规划—更新单元规划—项目实施方案”的层次分明、逐级深化的规划传导机制，确保了宏观战略目标能够层层落实到具体地块和实施主体。

　　福建永春·五里街：工料分离与新旧共生。在历史文化街区保护更新方面，永春县五里街提供了极具参考价值的样本。在技术路径上，采用“工料分离”模式——大量回收利用原建筑的老旧砖瓦、木构件和条石，聘请本地传统工匠进行修缮，既大幅度降低了修缮成本，又最大限度地保留了街区的历史风貌和地域特色。在业态运营上，引入专业化运营团队，在保留传统老字号和非物质文化遗产展示的基础上，适度植入符合现代消费需求的新业态，实现了历史保护、商业运营和居民受益三者之间的良性循环。藁城区司法鉴定电话

　　重庆渝中区：垂直维度的空间重构。面对高密度老城区无地可扩的现实困境，重庆渝中区果断跳出平面扩张的传统思维，转向向垂直维度要空间。在仅二十平方公里的核心区域内，通过建设立体交通连廊、开发利用屋顶公共空间、结合地形高差设置多层出入口，以及对一百四十七处历史遗存建筑进行功能活化利用等一系列“针灸式”微更新手段，成功证明了在极高密度建成环境下，无需大拆大建同样能够实现城市功能的现代化织补和空间品质的大幅提升。

　　城市更新“十五五”规划的正式出台，标志着中国城市建设已全面迈入以存量提质为核心目标的法治化和制度化新阶段。其核心要义在于打破增量时代遗留下来的制度壁垒和路径依赖，重构一套与存量发展逻辑相匹配的规划治理、土地供应和金融支持规则体系。

　　有了清晰的“路线图”和“任务书”，接下来的关键还在于各级地方政府能否将制度创新转化为具体行动。对于地方而言，需要主动、精准地用好《规划》赋予的“正面清单”“豁免清单”和“过渡期”等政策工具，统筹运用中央财政补助、地方专项债券、市场化股权融资和REITs退出等多种资金渠道，加快建立健全城市体检、项目生成、规划调整和土地供应的常态化工作机制，不折不扣地将《规划》确定的各项目标任务落到实处，真正让城市更新成为惠民生、扩内需、促转型的强大引擎。苏州司法鉴定公司