房屋问题司法鉴定流程改革开放以来，我国的工程造价管理不断进行调整，以适应社会主义市场经济体制的需要，经历了政府定价、政府指导价、市场调节价为主的发展历程。工程造价市场化改革，一直是国家层面在持续努力推动的方向。从早期以政府发布的定额和费用标准为核心，到逐步引入市场价格信息、企业自主报价和竞争形成价格，工程造价管理的制度逻辑正在发生变化。但在现实操作中，定额思维仍然深刻影响着招标、投标、评标、结算和争议解决等多个环节，新版工程量清单计价标准与司法解释之间关于“定额价还是市场价”的矛盾，也由此显得格外突出。

　　▲政府定价主导的弊端，企业定价权受限与市场化改革方向

　　但目前现实中的情况是，与工程建设相关的各方主体都较为依赖政府发布的工程计价定额、费用定额、工程计价信息，以此为基础进行工程造价的确定、核算以及争议解决。工程造价圈有一句俗语叫作“定额的心，清单的皮”，其生动揭示了当前造价领域的核心矛盾——尽管形式上采用清单计价的框架，但实际操作却是换汤不换药，仍被定额思维主导，导致企业定价权被层层束缚。广东司法鉴定问题案例

　　建设单位制定最高投标限价的时候，虽采用清单格式，但组价依据被定额强制捆绑，导致限价脱离市场动态。施工单位制定投标清单报价的时候，需在定额框架内浮动，技术与管理优势无法转化为价格竞争力。评标委员会在评标时候，评标基准价计算、成本评审等环节均以定额为“客观标尺”，市场真实成本被系统性忽略。表面上看，清单计价给了企业自主报价的空间；实际上，很多报价仍是在定额框架内做“填空题”，企业并没有真正获得根据自身技术、管理和采购能力定价的权利。

　　上述对定额的依赖现象直接导致了企业缺乏自主定价权，价格形成机制遭到扭曲，成本结构无法个性化；缺乏竞争活力，优质不能优价，陷入同质化竞争陷阱；缺乏创新动力，工艺创新被“定额缺位”扼杀、数据能力建设停滞，国际竞争力退化等不良弊病。企业如果只能在定额给定的消耗量和单价基础上做有限浮动，那么技术改进、管理优化和供应链能力就难以体现在报价中。优质企业不能因为效率高、成本低而获得价格优势，反而可能与普通企业陷入同质化竞争；创新工艺如果定额中没有对应子目，就可能被排斥在计价体系之外，企业也就缺乏积累数据、改进工艺的动力。久而久之，价格不能反映真实成本和市场供求，竞争也就难以真正起到优胜劣汰的作用。

　　定额制度的历史贡献不可否认，但其本质是计划经济时代的控制工具，与当前市场化、数字化、低碳化的建筑行业发展趋势已深度割裂。当投标报价沦为“定额套用填空题”，企业便丧失了通过技术创新降本、通过管理优化提效、通过风险预判获利的市场本能。唯有斩断“定额镣铐”，解除不良生产关系对生产力的束缚，让定价权回归企业、让竞争回归效率、让创新回归价值，建筑业才能真正融入“高质量经济”循环。司法鉴定的法律渊源

　　需要说明的是，否定定额的过度依赖，并不等于否定定额在历史阶段的作用，也不等于完全抛弃定额资料。定额可以作为参考、作为数据积累的基础，但不能成为束缚企业自主定价和市场形成价格的唯一标尺。市场化改革的目的，是让价格在竞争和交易中形成，让企业根据自身能力和市场判断报价，让评标和结算尊重合同约定和真实成本。

　　▲24版清单计价标准，以市场化计价方法促进市场价形成

　　为破除定额的不良束缚，24版清单计价标准对我国的清单计价模式进行了颠覆式改革，明确了市场化的计价方法和计价依据。在最高投标限价、投标报价的编制过程中，不再将政府定额和信息价作为主要的计价依据，增加市场价格信息、工程造价数据库，以及投标人装备水平、管理水平、成本消耗等内容，综合作为确定工程造价的考虑要素。

　　工程造价市场化改革的本质是让价格回归市场博弈，而“24清单标准”通过制度重构和技术赋能，为这一目标提供了操作框架。其成功实施将推动建筑业从“政府定价”转向“竞争提质”，激发市场竞争活力，最终实现投资效益优化与行业高质量发展。

　　从计价方法看，新版标准更强调市场价格信息、企业自身数据、装备水平和管理水平等综合因素，而不是简单套用政府定额。这意味着最高投标限价和投标报价的编制，需要更多参考市场交易价格、企业成本数据和项目实际条件，使价格更贴近市场真实水平。司法鉴定中心法务

　　对企业而言，这既是挑战，也是机会：挑战在于不能再依赖定额“照套”，机会在于可以通过技术、管理和数据能力形成差异化报价。对评标而言，也需要从“以定额为唯一标尺”转向综合判断报价合理性和履约能力，避免把市场真实成本系统性忽略。

　　▲司法鉴定中的定额依赖，司法解释被误读与滥用

　　据笔者观察发现，工程造价司法鉴定活动亦存在很大程度上对定额的依赖。说到原因，就得提到最高人民法院出台的相关司法解释。

　　关于建设工程领域方面的合同价格问题，最高人民法院早在2004年10月25日出台了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，其中在第十六条中作出了如下解释：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。”后该条解释被2021年1月1日实施的新《施工合同司法解释一》第十九条所延用至今。也就是说，司法解释的基本态度是：有约定的从约定，约定不明时可以参照当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准。这里的“可以参照”并非“必须按照”，但在实践中，往往被简化为“约定不明就按定额”。

　　上述司法解释的原则可归纳为：

　　〔1〕价格有约定的，一定要从约定。经过市场博弈后形成的价格，法律应当给予充分尊重，体现保护契约自由、意思自治的精神，也体现保护市场化的思想。合同是当事人自主安排权利义务的结果，只要约定不违反法律强制性规定，就应作为结算依据。尊重约定，实际上是尊重市场形成价格的结果，也是维护交易安全和合同秩序的基础。杭州立同德司法鉴定

　　〔2〕约定不明的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准，即各地的定额标准，结算工程价款。这里使用的是“可以参照”，而不是“应当按”“必须按”。司法解释的本意，是在约定不明时提供一种参考依据，而不是把定额变成唯一、强制、排他的计价标准。参照定额的同时，还应结合合同履行情况、市场价格、工程实际和公平原则综合判断。

　　但实践中，由于对该解释的理解不到位，存在一些误读和滥用。一些法官、律师、工程造价鉴定人等相关从业人员在合同中某些项目价格无约定或约定不明的情况下，一概简单粗暴地认为应采用定额组价，造成一种对定额的惯性依赖及滥用现象。例如：某些法官在当事人提交工程造价司法鉴定申请书的时候即要求当事人明确写明鉴定方法采用“某地某年的某某定额”；有些律师甚至鼓励当事人，一些分包商、包工头等，在承揽工程的时候不要签合同，或者诉讼中不举示合同作为证据。称没有合同，不拿出合同，则按定额标准进行鉴定价款，而定额价往往更高一些，能占到好处；有些鉴定人也觉得出具市场价鉴定意见属于不专业、不靠谱、不负责的鉴定行为。这些做法把“可以参照”异化为“必须套用”，把定额从参考标准变成了争议解决中的惯性路径，容易偏离司法解释的本意。

　　总而言之，在建设工程合同价款争议解决阶段也是非常依赖定额标准的。故可以看出，实践中不论在工程造价形成的招标、投标、评标等前端环节，还是变更、结算、争议解决等后端环节均存在对定额的极度依赖。前端依赖定额编限价、报投标价、评标定基准，后端依赖定额做变更计价、结算审核和司法鉴定。定额几乎贯穿工程造价形成和争议解决全过程，这也正是“定额价还是市场价”矛盾难以回避的原因。安康秦巴司法鉴定机构

　　▲定额是任意性规范而非强制性规范，最高院观点解析

　　当然在大多数情况下，这种依赖定额标准进行的工程造价司法鉴定并不会产生较为明显的不公平现象。当定额标准与市场行情的差距较小时，或综合全案来看对总费用影响不大时，当事人也不会过多地提出反对或异议。但在个别案例中，定额价严重背离市场价，造成了明显的不公平现象。正是基于这样的现象，最高人民法院通过发布公报案例——最高人民法院（2011）民提字第104号，再一次强调了相关法律和司法解释的理解与适用。该案判决书被收录于最高人民法院《民事审判指导与参考》总第50辑。这个案例的意义，不在于否定定额，而在于说明定额价只是政府指导价范畴的参考标准，不能在不加分析的情况下替代市场价和合同约定。

　　该公报案例说理论证部分原文：首先，建设工程定额标准是各地建设主管部门根据本地建筑市场建筑成本的平均值确定的，是完成一定计量单位产品的人工、材料、机械和资金消费的规定额度，是政府指导价范畴，属于任意性规范而非强制性规范。在当事人之间没有作出以定额价作为工程价款的约定时，一般不宜以定额价确定工程价款。其次，以定额为基础确定工程造价没有考虑企业的技术专长、劳动生产力水平、材料采购渠道和管理能力，这种计价模式不能反映企业的施工、技术和管理水平。定额反映的是平均水平，而市场交易中的企业成本可能高于或低于平均水平；如果不考虑企业自身能力和市场条件，机械按定额计价，就可能偏离真实造价。

　　本案中，环盾公司假冒中国第九冶金建设公司第五工程公司的企业名称和施工资质承包涉案工程，如果采用定额取价，亦不符合公平原则。再次，定额标准往往跟不上市场价格的变化，而建设行政主管部门发布的市场价格信息，更贴近市场价格，更接近建筑工程的实际造价成本。此外，本案所涉钢结构工程与传统建筑工程相比属于较新型建设工程，工程定额与传统建筑工程定额相比还不够完备，按照钢结构工程造价鉴定的惯例，以市场价鉴定的结论更接近造价成本，更有利于保护当事人的利益。对于新型工程、专业工程和定额覆盖不足的工程，市场价往往更能反映实际成本；如果定额缺项或滞后，仍然机械套用定额，就容易造成计价失真。请求重新司法鉴定程序

　　最后，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第（二）项规定，当事人就合同价款或者报酬约定不明确，依照合同法第六十一条的规定仍不能确定的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。本案所涉工程不属于政府定价，因此，以市场价作为合同履行的依据不仅更符合法律规定，而且对双方当事人更公平。这一论证把定额价与市场价的关系说得很清楚：定额价属于政府指导价，不是政府定价；在合同没有约定按定额计价、工程又不属于政府定价范围时，以市场价作为履行依据更符合法律规定和公平原则。

　　最高人民法院在2021年4月出版的《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》一书中再次强调：“建设工程定额标准是各地建设主管部门根据本地建筑市场建安成本的平均值确定的，可以理解为完成单位工程量所消耗的劳动、材料，以及机械台班等的标准额度，属于政府指导价范畴，也是任意性规范而非强制性规范，应当允许合同当事人随行就市订立与定额标准不一致的工程结算价格。”“在审理过程中，法官就因设计变更导致建设工程量或质量发生变化的，是可以参照而非必须参照，还必须参考其他相关因素予以综合考量。”这段表述进一步明确，定额是任意性规范，不是强制性规范；当事人可以约定与定额不一致的结算价格；法院在约定不明时是“可以参照”，而非“必须参照”，还要结合其他因素综合考量。

　　总结上述最高人民法院作出的判例裁判的观点及出版的书籍中记载的观点，不难得出最高院在作出上述司法解释时，有如下诸多考虑因素：

　　〔1〕明确定额价属于政府指导价范畴，避免公众联想《民法典》第五百一十一条“当事人就有关合同内容约定不明确的，依据前条规定仍不能确定的，适用下列规定：……（二）价格报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行”的相关规定，认为最高院将定额价视同为一种市场价。同时也说明最高院作出该司法解释是源于一种实践惯例，而非出自于《民法典》第五百一十一条的明确规定。也就是说，司法解释参照定额，是基于实践中定额长期作为计价参考的惯例，并不是把定额价等同于市场价，更不是用定额价替代市场价。环保执法与司法鉴定

　　〔2〕只列举设计变更这一最常见的价款约定不明情况，避免直接采用“约定不明”的措辞，同样也是为了避免公众联系《民法典》第五百一十一条并对号入座，进行不当联想，认为约定不明适用定额价，所以定额价就视同为市场价。司法解释用具体情形列举，是为了把参照定额限定在特定场景，而不是把它扩大为所有约定不明情形的一律规则。

　　〔3〕用的是“可以”，没有用“应当、应按、按、按照、依照”等措辞。意在避免该条解释被机械僵化适用，可以参照而非必须参照，即当然允许有定额价以外的其他更公平合理的选择，例如市场价。这一措辞差异，正是理解司法解释真实内涵的关键。如果把“可以参照”读成“必须按定额”，就会把任意性规范当成强制性规范，把参考标准当成唯一标准，既不符合司法解释原意，也容易造成定额价严重背离市场价时的不公平。

　　从整体上看，新版工程量清单计价标准推动市场化计价，司法解释则强调有约定从约定、约定不明可以参照定额但并非必须参照，二者并不矛盾。真正的矛盾，存在于实践中对定额的惯性依赖和机械套用。前端招标、投标、评标如果继续以定额为唯一标尺，后端结算、鉴定如果继续把“可以参照”当成“必须套用”，市场价就难以在造价形成和争议解决中发挥应有作用。理解法律规定和司法解释的真实内涵，就是要回到契约自由、市场定价和公平原则上来：有约定尊重约定，无约定或约定不明时，定额可以作为参考，但市场价、企业成本、工程实际和公平原则同样应当纳入考量。只有这样，才能在定额价与市场价之间作出更符合法律规定和工程实际的判断。司法鉴定所需什么条件