司法鉴定资格管理在当前的工程建设领域，工程总承包模式因其整合设计、采购、施工各环节，明确责任主体，有助于控制投资与工期的优势而日益普及。然而，在这一模式的推广实践中，一个极具代表性的争议焦点逐渐浮出水面：对于明确采用总价合同的工程总承包项目，竣工结算时，审计部门能否抛开合同约定的总价原则，强行要求按照竣工图纸“据实审计”？这不仅是一个技术分歧，更触及了合同严肃性、招标投标制度公信力与行政审计监督权边界等深层次问题。

　　▲问题缘起：总价合同与据实审计的尖锐对立

　　我们以一个典型的案例情境作为讨论的起点：某政府投资的房屋建筑项目，在初步设计及概算审批完成后，建设单位依法采用工程总承包模式进行招标。招标文件中明确规定，本项目采用固定总价合同，合同价格除双方约定的特定风险调价情形外，不予调整。招标控制价以财政部门审核批准的设计概算为基准确定。经过法定招标程序，中标人凭借其优化的设计方案与具有竞争力的报价成功中标，双方据此签订了总价合同。

　　项目顺利实施直至竣工，进入结算审计阶段。此时，负责项目决算审计的政府审计部门提出：必须依据最终竣工图纸重新计算工程量，并按照合同约定的计价规则或相关定额进行“据实审计”，以最终审定的金额作为支付依据。此要求一经提出，立即引发建设单位的困惑与承包人的强烈反对。建设单位认为，这违背了招标文件与合同的核心约定；承包人则指出，如果最终结算可以无视投标报价而另行据实计算，那么当初的投标竞争将失去全部意义，招标投标法所倡导的公平竞争原则形同虚设。但审计部门态度坚决，要求对方提供“总价合同不能据实审计”的明确法律依据。漯河司法鉴定处

　　这一矛盾深刻反映了当前工程总承包实践中的一个普遍困境：行政管理惯性思维与市场契约精神的碰撞。如何理解并妥善化解这一冲突，是保障工程总承包模式健康发展的关键。

　　▲法理辨析：总价合同的法律本质与效力基石

　　要有效回应审计部门的质疑，首先必须从法律与合同原理层面，厘清总价合同的本质。

　　〔1〕总价合同是当事人意思自治的庄严承诺

　　根据《中华人民共和国民法典》第四百六十五条，依法成立的合同，受法律保护，对当事人具有法律约束力。第五百四十三条进一步规定，当事人协商一致，可以变更合同。工程总承包合同中的“固定总价”条款，是发承包双方在经过招标投标程序后，就合同对价达成的核心合意。它意味着承包人承诺在约定范围内（通常对应初步设计深度或约定的功能标准）完成全部工作，并承担除约定外的大部分数量与价格风险；发包人则承诺按此固定总额支付价款。这种安排是工程总承包模式实现风险捆绑、激励承包人优化设计的制度基础。任何一方非经法定或约定程序，不得单方变更。

　　〔2〕工程总承包模式与总价合同具有天然的适配性

　　国家层面推广工程总承包模式的政策导向，明确支持采用总价合同。例如，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十六条第一款规定：“企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。”该条第二款紧接着明确：“采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”这一规定清晰地传递出立法精神：总价合同是工程总承包的首选和典型价格形式，其“固定性”应得到尊重。项目在初步设计后发包，并据此编制招标控制价和进行投标报价，正是为了形成一个相对可靠、风险可控的合同总价基础。南阳工程司法鉴定

　　〔3〕据实审计要求实质构成对合同核心条款的单方变更

　　审计部门要求按图据实结算，实质上是意图用事后复核的“实际工程量”替换合同订立时双方预估并包干在内的“约定工作量”。这直接动摇了固定总价合同的根基。根据《中华人民共和国招标投标法》第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”之规定，合同价格无疑是合同的实质性内容。若在结算阶段以审计为由变固定总价为按实结算，无异于在合同履行完毕后，单方面强制订立了一份背离原中标价及合同总价条款的“新协议”，这明显违反了招投标法的强制性规定。

　　▲权限界定：行政审计监督与民事合同效力的关系

　　审计部门主张其权力的常见依据是国家对政府投资项目的审计监督权。因此，必须清晰界定行政审计的权限边界。

　　〔1〕最高司法观点的明确指引：审计结论不必然否定合同约定

　　关于审计结论与合同结算的关系，最高人民法院早已通过相关司法文件给出明确意见。最具代表性的是2001年《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》。该意见明确指出：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。”这一精神在后续的《全国民事审判工作会议纪要》及诸多判例中得以延续和强化。其核心法理在于，审计监督关系是行政机关与建设单位之间的行政法律关系，而工程承包合同关系是平等的民事主体之间的民事法律关系。两种法律关系性质不同，审计监督不能凌驾于合法有效的民事合同之上，更不能直接替代或变更民事合同当事人的结算约定。浙江司法鉴定受理

　　〔2〕审计监督的对象与重点应是建设单位的履职行为，而非合同定价机制本身

　　政府审计对投资项目监督的根本目的，在于检查建设资金使用的合法性、合规性和效益性，防止国有资产流失和腐败行为。其监督的重点应当在于：建设单位是否依法进行招标投标；合同订立程序是否合规；变更、签证等是否遵循了内部管理制度并具有合理性；工程款支付是否符合合同约定；是否存在虚报、冒领等违法违规情形。对于一个依法招标、合同条款清晰且已约定为固定总价的工程，审计的着力点应是审查合同履行过程中是否存在上述违法违规行为，而非重新计算一个“自己认为更准确”的价格来取代双方自愿达成的合同价。后者实质上是代替建设单位履行了民事主体的商业判断职责，超越了审计的监督本位。

　　〔3〕区分“审计监督”与“结算审核”，尊重合同约定的结算流程

　　在许多项目中，还存在概念混淆。合同内通常约定的“最终结算须经甲方或甲方委托的造价咨询机构审核”，这是发包人作为合同一方主体行使的合同权利，属于民事活动范畴。而政府审计部门的审计，是一种行政权力的行使。二者不能混为一谈。建设单位内部的结算审核必须遵守合同；而政府审计则应在尊重合同有效性的前提下，对建设单位执行合同的过程进行监督。若审计发现合同本身因违法违规而无效，或因履行过程中存在恶意串通、虚假签证等导致结算不实，当然应依法纠正。但若合同合法有效，履行过程未见舞弊，仅因审计部门对“总价包干”这一商业风险分配模式不认同而要求按实计取，则缺乏法律与合同依据。司法鉴定机构回避

　　▲实务应对：如何有效说服与沟通的策略建议

　　面对审计部门提出的据实审计要求，建设单位与承包人不应简单对立，而应采取理性、专业、有据的策略进行沟通与说服。

　　〔1〕系统准备法律与合同依据，进行正式书面沟通

　　整理并形成一份逻辑严谨的书面说明，核心内容包括：

　　项目采用的工程总承包模式及总价合同形式，符合国家《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的倡导。

　　强调招标过程的合法性，中标价是市场竞争形成的合法结果。

　　详细引用《民法典》关于合同效力的规定、《招标投标法》禁止订立背离合同实质性内容协议的规定。

　　附上最高人民法院相关司法意见的原文及权威解读，阐明审计与合同结算关系的司法裁判尺度。

　　阐明总价合同的风险分配机制及对项目的积极意义（激励优化、控制投资）。

　　这份说明应以建设单位的名义，正式提交给审计部门，表明立场是基于法律与合同的严肃考量。要求重新司法鉴定

　　〔2〕引导审计关注真正应监督的风险环节

　　在沟通中，主动引导审计部门将监督重点从“重算价格”转向“审查过程”。可以向审计部门说明：本项目为总价合同，承包人承担工程量风险。审计可以重点审查：

　　合同约定的调整情形（如法律变化、主要工程材料价格波动超过约定幅度、变更指示等）是否真实发生，相关手续是否完备，费用计算是否符合合同约定。

　　建设单位在合同履行过程中，有无无故增加工程范围或提高标准却未办理合规变更手续，造成国有资产流失的风险。

　　工程款支付是否严格按照合同约定的节点和比例执行。

　　竣工验收、移交等程序是否合规。

　　这既能体现建设单位接受监督的开放性态度，又将讨论拉回到审计的法定职责轨道。

　　〔3〕利用行业惯例与专业解释

　　可以向审计部门解释，在初步设计深度发包的总价合同中，投标报价是基于初步设计图纸和工程量清单（如有）作出的，其中已包含了投标人对后续施工图深化设计可能带来工程量波动的预判和风险费用。这是国际国内工程总承包领域的通行做法和商业惯例。竣工图纸是承包人履行合同义务的成果，其工程量与投标时的预估存在差异是正常现象，这种差异正是总价合同风险分配的体现，而非造价失控的证据。若允许按竣工图据实结算，实则是让承包人只享受施工图优化带来的利润，却不必承担预估不准的风险，有违公平与诚信原则。临床司法鉴定指引

　　〔4〕在项目前期即做好风险防范

　　最根本的解决之道在于源头预防。建设单位在策划采用工程总承包模式时，就应与项目所在地的财政、审计部门进行前置沟通，阐明项目拟采用固定总价合同及其法律依据、管理意图，争取获得理解。在招标文件和合同中，除了明确总价合同形式外，更应极其清晰地界定合同价格对应的工程范围、工作内容、技术标准和调整范围。条款设定得越清晰，后期对抗“据实审计”的合同依据就越充分。避免使用模糊表述，防止给审计部门留下“范围不清、理应据实”的口实。

　　▲结论与展望

　　综上所述，在合法合规采用工程总承包模式并订立固定总价合同的项目中，审计部门强行要求抛开合同总价、按竣工图纸据实审计的做法，缺乏充分的法律支持，违背了合同严守的民法基本原则，也与国家推广工程总承包模式的政策精神相左。行政审计监督权有其明确的边界，不应介入平等民事主体间依法成立的合同价款确定。

　　解决这一矛盾，需要多方共同努力：建设单位需提升契约意识与专业能力，在合同管理中做到权责清晰、程序规范；审计部门需与时俱进，理解并尊重不同的工程承包模式与计价方式，将监督重点从传统的“核减工程量”转向对程序合规性与管理效益的深度审查；而行业主管部门则应进一步细化配套规则，加强宣传培训，营造尊重合同、信守承诺的市场环境。

　　唯有如此，工程总承包模式才能真正发挥其控制投资、提升效率的制度优势，我国的工程建设市场才能在法治化、市场化的轨道上行稳致远。坚守总价合同的约定，不仅是保护承包人合法权益的需要，更是维护招标投标市场公正、树立政府公信力的必然要求。浙江司法鉴定部门