预算编制建议在建设工程招投标与合同履行过程中，因对规则理解偏差、合同约定不明或现场条件变化，发承包双方极易产生造价争议。这些争议若不能依据清晰的规则预先防范或事后妥善解决，不仅影响项目顺利推进，更可能导致合作关系破裂与不必要的经济损失。本文系统梳理了招标投标与工程结算阶段十个最具代表性、最高频发生的争议场景。通过深度还原案例情境，精准定位争议焦点，并依据法律法规、计价规范与合约精神，逐项提供清晰的操作指引与前瞻性的风险管控建议，旨在为招标人、投标人及项目管理人员提供一份实用的“避坑指南”与决策参考。

　　▲争议一：合同约定与招标文件条款冲突，结算依据以何者为准？

　　〔争议焦点〕

　　当施工合同中的具体约定，与作为合同订立基础的招标文件中的原则性条款发生矛盾时，在工程结算阶段应以哪个文件为准？

　　〔案例还原〕

　　某项目采用工程量清单模式招标。招标文件中明确规定，投标报价中的措施费在结算时不予调整。然而，在后续签订的施工合同中，双方又另行约定：“若出现工程量清单漏项或设计变更新增清单项目，可参照相关定额计价方式重新组价。”工程结算时，对于因设计变更而套用定额计价的这部分新增工作，承包方主张其相关措施费应依据合同约定予以计取，而发包方则以招标文件“措施费包干不调”为由拒绝支付。纳入预算编制

　　〔核心矛盾〕

　　此争议的本质，是合同文件解释顺序问题。招标文件是邀约邀请，投标文件是邀约，中标通知书是承诺，而施工合同是最终确立双方权利义务的法定文件。合同约定通常被视为对招投标过程中形成要约与承诺的最终确认与细化，是双方真实意思的集中体现。

　　〔处理原则与对策〕

　　根据《民法典》及相关建设工程司法解释的精神，合同文件的解释通常遵循“后文件优于前文件，专用条款优于通用条款”的原则。施工合同签订在招标、投标、中标之后，是双方对包括价格、调整方式在内的所有商业条件的最终确认，其法律效力在解释顺序上通常优先于招标文件中的一般性规定。

　　因此，在本案例中，既然双方在施工合同中已明确约定变更新增项目可套用定额计价，此约定应被视为对招标文件原则的补充与修正。套用定额计价，其费用构成自然包含完成该部分工程所需的直接费、间接费（管理费）、利润、税金，其中理应包括为完成该部分工作所必须发生的措施项目费。发包方仅以招标文件为由拒绝计取，缺乏合同依据。结算时，该部分措施费应当依据合同约定予以合理计取。预算编制检验

　　〔风控建议〕

　　招标人在编制招标文件时，对关键计价原则（如措施费包干、风险范围）的表述应清晰无歧义。在合同谈判与签订阶段，双方均需仔细核对合同条款与招标文件核心要求是否一致。若需对招标文件条款进行变更或补充，必须在合同专用条款中做出明确、无歧义的约定，避免出现“黑白合同”或条款冲突，从源头杜绝此类争议。

　　▲争议二：材料实际运距远超投标预期，综合单价可否调整？

　　〔争议焦点〕

　　工程量清单中，某项工作的综合单价是基于一定的材料设备运距考虑的。实际施工时，因取料点变化等不可预见原因，运距大幅增加，导致施工成本显著超出投标报价。超出投标预期的运距风险应由谁承担？对应的综合单价能否调整？

　　〔案例还原〕

　　某施工单位投标一项土方工程，在填报“土方外运”清单项的综合单价时，自行按运距10公里进行测算报价。但实际施工时，合规的弃土场距离项目现场达20公里，运距增加一倍，运输成本激增。施工单位遂主张调整该清单项的综合单价。门庭预算编制

　　〔核心矛盾〕

　　此争议的判定关键，在于风险范围的界定。运距变化的风险属于“工程量清单特征描述”风险还是“投标人自主报价”风险？

　　〔处理原则与对策〕

　　处理此类问题，需严格审视招标工程量清单的项目特征描述：

　　1.若招标清单明确描述：招标文件所附的工程量清单，在“土方外运”的项目特征栏中明确写明了“运距：10公里”。那么，10公里是该项报价的既定条件。实际运距变为20公里，属于招标时依据的条件发生了实质性变化，此风险应由招标人（发包人）承担。承包人有理由提出调整综合单价，或就超出的10公里运距另行计算费用。

　　2.若招标清单未明确描述：招标清单的项目特征仅描述为“土方外运”，未指明具体运距。则投标人填报的综合单价，应被视为已包含了为完成“土方外运”工作所需的一切费用，包括其自行预估的、从可能取料点到弃土场的全部运输成本及其风险。投标人因自身考虑不周（如未调查弃土场位置）而按较短运距报价，属于其自主报价风险，原则上结算时综合单价不予调整。展厅预算编制

　　〔风控建议〕

　　对招标人而言，编制工程量清单时应尽可能详尽、准确地描述影响造价的关键特征，如材料产地、运距、施工环境等，减少不确定性。对投标人而言，在投标报价前必须进行详细的现场踏勘和市场调查，对清单中描述模糊但必然发生的费用（如运距、施工条件）做出合理预估并计入报价，避免因漏计成本而事后索赔无据。

　　▲争议三与六：工程竣工结算，工程量究竟如何核定？

　　〔争议焦点〕

　　采用工程量清单计价的工程，合同中常约定“工程量偏差超过±X%时可调整价格”。那么，最终结算工程量是简单地依据投标工程量，还是必须根据竣工图纸重新计算？重新计算的依据是什么？

　　〔案例还原〕

　　（争议三与六案例合并分析）某公司中标一工程量清单计价项目，合同约定“当最终结算工程量与清单工程量偏差超过±3%时，超出部分的综合单价可予调整”。投标时，投标人未详细核算招标人提供的清单工程量。结算阶段，双方就应如何确定“最终结算工程量”产生分歧。预算编制专题

　　〔核心矛盾〕

　　工程量清单计价模式遵循“量价分离”原则：发包人承担工程量清单数量错误的风险，承包人承担所报综合单价的风险。结算工程量的确认，是实现这一风险分配的关键。

　　〔处理原则与对策〕

　　竣工结算时，必须依据竣工图纸、设计变更、现场签证等全部有效文件，严格按照国家或地方颁布的《建设工程工程量清单计算规范》所规定的计算规则，重新逐项计算实际完成的所有合格工程的净工程量。此计算过程并非“可选项”，而是确定工程价款的法定和合同基础。

　　将据此计算出的“最终结算工程量”与招标工程量清单中的“清单工程量”进行比对：

　　若某项工程量的变化幅度未超过合同约定的比例（如±3%），则仍按原投标综合单价结算。

　　若变化幅度超过约定比例，则超出部分的工程量，其单价应按合同约定的调整方法（如让利幅度同步调整）执行。财产预算编制

　　〔风控建议〕

　　招标人应确保招标工程量清单的准确性，减少自身风险。承包人应在投标时复核关键工程量，即使时间紧张，也应进行重点抽查，对可能存在重大偏差的项目在报价时采取策略。双方均应在合同中明确约定工程量偏差的调整阈值和具体调整公式，避免结算时对规则的理解产生分歧。

　　▲争议四：图纸会审明确的工程量，结算时是否必然调整？

　　〔争议焦点〕

　　招标时图纸存在模糊或不明确之处，后在图纸会审或设计联系单中予以明确，导致实际施工做法或工程量与招标时的理解不同。这部分因“澄清”而非“变更”产生的工程量差异，结算时是否应调整合同价？

　　〔案例还原〕

　　工程量清单招标后，双方按约定核对工程量，差异未超1%，故未调整。施工中通过图纸会审明确：原图某梁无型号，现明确型号；或虽有型号但无详图，后补充详图。按明确后的图纸施工，实际钢筋用量等可能与投标时的预估有出入。承包方主张对此部分进行调整。预算编制精细

　　〔核心矛盾〕

　　“图纸不明确后在会审中明确”属于设计澄清还是设计变更？其产生的工程量变化是否在合同约定的调整范围内？

　　〔处理原则与对策〕

　　关键在于区分“澄清原有设计意图”与“改变原有设计意图”。

　　1.属于设计澄清：如果图纸会审或联系单仅是对招标图中已有但表达模糊、矛盾或遗漏的内容进行补充说明，使其得以按行业标准或常规做法施工，而未改变原设计的功能、标准、规模。例如，明确梁的编号、补充标准节点详图。这应视为对招标文件的补充解释，由此导致的工程量变化，其风险在招标时已客观存在。若合同约定核对工程量后包干，且未超过调整阈值，则原则上不应调整。

　　2.属于设计变更：如果会审或联系单的内容引入了招标图中完全没有的新构件、新做法，或改变了材料、工艺标准。例如，新增一道梁、将混凝土标号提高。这属于在合同履行过程中改变了工作内容，应按照合同约定的设计变更程序处理，相应调整价款。

　　〔风控建议〕

　　招标人应尽量在招标前完成图纸深化，减少模糊地带。投标人对图纸不明处，应在答疑阶段书面提出，要求招标人澄清，并将澄清文件作为报价依据。在图纸会审中，对于可能导致费用变化的内容，双方应明确其性质（澄清或变更），并形成书面记录，作为后续结算的依据。预算编制好处

　　▲争议五：工程量大幅增加，管理费能否相应计取？

　　〔争议焦点〕

　　因非承包人原因导致某项工作的实际工程量大幅超出招标工程量（例如超出50%以上）。结算时，发包人要求对超出部分的工程量重新分析单价，且不允许计取管理费，是否合理？

　　〔案例还原〕

　　结算时，某项实际工程量远超清单工程量。发包人认为，工程量激增导致承包人的“单位工程量管理成本”下降，因此对超出部分重新分析单价时，应扣除管理费。

　　〔核心矛盾〕

　　工程量清单计价中，综合单价的性质是固定不变，还是可以分解重组？管理费与利润的计取是否与工程量大小线性相关？

　　〔处理原则与对策〕

　　这种做法通常不合理。工程量清单计价的核心原则之一是“量变价不变”（合同另有约定除外）。投标时的综合单价是承包人基于自身管理水平、技术能力、施工方案对完成单位工程量所需全部成本的报价，其价格构成（包括人工、材料、机械、管理费、利润、风险等）是一个不可分割的整体。设备预算编制

　　管理费是施工企业为组织施工生产、提供经营管理服务所发生的费用，它并非与单一工程量线性挂钩，而是与企业整体运营、项目管理架构、工期等宏观因素相关。工程量增加，可能延长工期、增加协调难度，管理成本未必降低，有时甚至增加。发包人单方面扣减管理费，缺乏合同与计价依据。

　　除非合同明确约定“当某项工程量变化超过X%时，超出部分的综合单价组成（如管理费、利润率）应按下浮Y%执行”，否则应按原投标综合单价结算。

　　〔风控建议〕

　　发包人若希望对工程量大幅增减情况下的单价调整有所约定，应在合同专用条款中预先明确调整的触发条件、调整范围（是调单价还是仅调管理费利润率）及具体的计算方法。承包人对于可能发生重大工程量偏差的项目，在投标时可采取不平衡报价策略进行风险预控。

　　▲争议七：因图纸变更产生的修补工作，如何合理计价？

　　〔争议焦点〕

　　因设计变更取消了原预留的管洞，需进行封堵及防水处理。此类零星、琐碎、成本高但工程量小的修补工作，套用现有定额子目计价极不经济，应如何处理？

　　〔案例还原〕

　　图纸变更取消预留管洞，需进行封堵和防水处理。套用“现浇零星混凝土”等定额子目计算，所得费用极低，可能无法覆盖工人的工费、材料费及技术措施费。预算编制安排

　　〔核心矛盾〕

　　定额计价体系对零星小微项目的适用性不足。定额消耗量标准基于正常的施工效率与规模效应制定，对于工效低、工序穿插复杂、技术措施要求高的零星修补工作，直接套用往往导致价格失真。

　　〔处理原则与对策〕

　　此类工作不宜机械套用定额。更合理的处理方式是参照市场成本或采用计日工定价。

　　1.市场询价协商：双方可对该项修补工作的内容、质量标准、工艺要求进行确认，然后共同向多家专业分包单位进行市场询价，或参考类似项目的市场价格，协商确定一个固定总价包干或综合单价。此方式简单快捷，贴合实际成本。

　　2.采用计日工计价：若合同中有计日工单价，且工作内容适合按人工、材料、机械台班消耗量单独计取，则可按实际发生的人工工日、材料用量和机械台班，依据合同约定的计日工单价进行签认和结算。

　　〔风控建议〕

　　招标文件中可设立计日工清单，为处理合同外的零星工作提供计价依据。对于可预见的可能发生零星修补的变更，在签发变更指令时即可启动费用协商程序，避免事后争议。承包人在进行此类施工时，应注意留存施工过程影像、用工用料记录等证据。预算编制监管

　　▲争议八：甲供材料超欠供，结算时如何清退与结算？

　　〔争议焦点〕

　　合同约定所有材料由发包人（甲方）供应。结算时，是按乙方实际领取数量退料，还是按预算数量退料？当实际领用量与预算用量发生“超供”或“欠供”时，产生的价差风险如何分担？

　　〔案例还原〕

　　钢筋预算量100吨，乙方领用200吨（超供），若甲供价低于市场价，按领用量退料则甲方受损；木材预算量50立方，乙方通过优化管理仅领用10立方（欠供），若甲供价高于市场价，按领用量退料则乙方受损。

　　〔核心矛盾〕

　　甲供材结算的数量基准与价格基准如何确定，才能公平体现管理效益，避免一方因对方的精细管理或管理粗放而受损。

　　〔处理原则与对策〕

　　建议采用“预算量控制，市场价调节”的结算方法，以平衡双方利益，鼓励节约：

　　1.数量基准：原则上，甲供材的供应与结算数量以经审核的施工图预算用量为准。

　　2.结算流程：

　　甲方按预算数量供应材料，并按预算价从应付乙方工程款中扣除材料款。预算编制类别

　　结算时，对比实际领用量与预算用量：

　　超供部分（实际领用>预算用量）：超出预算的部分，甲方按供应时的市场信息价（或合同约定的较高价格）向乙方结算扣回。

　　欠供部分（实际领用<预算用量）：仍按预算用量计算工程价款，但甲方仅按实际供应量扣款。预算用量与实际用量的材料价差（预算价×节约量）结余归乙方，作为其通过技术与管理手段节约材料的奖励。

　　〔风控建议〕

　　必须在合同中明确甲供材的规格、预算数量、预算单价、超欠供的计价方式（特别是超供部分的计价标准）。双方应建立清晰的甲供材收发存台账，定期核对，及时处理差异。

　　▲争议十：总价合同，结算时工程量是否需要重算？隐蔽工程如何确认？

　　〔争议焦点〕

　　采用固定总价合同，结算时是否还需要重新计算工程量？合同范围内的隐蔽工程是否必须办理签证？若隐蔽工程未按图施工，是否调整价款？

　　〔案例还原〕

　　针对一个固定总价合同，结算时对清单工程量、隐蔽工程的确认及未按图施工的处理产生疑问。出纳预算编制

　　〔核心矛盾〕

　　固定总价合同的风险包干范围。其“总价”所对应的“量”与“工作内容”的边界在哪里？

　　〔处理原则与对策〕

　　1.工程量重算：固定总价合同，通常指在约定的工程范围和风险范围内总价包干。结算时，一般不需要重新计算合同约定范围内的原始工程量。但如果合同范围因设计变更、现场签证发生了增减，则仅对增减部分进行计量计价，原合同总价作为基础。

　　2.隐蔽工程确认：所有隐蔽工程都必须按规定进行验收，并形成隐蔽工程验收记录。这是质量控制的法律要求，不等于价款变更的“签证”。只有当隐蔽工程的做法、材料、数量等发生了合同约定范围之外的变更时，才需要办理工程签证，作为调整合同价款的依据。

　　3.未按图施工：对于招标范围内的隐蔽工程，若承包人未按设计要求施工，属于违约行为。发包人有权要求其整改至合格。若该未按图施工导致了工程标准降低或功能缺失，发包人不仅可以不支付该部分费用，还可能依据合同主张违约责任。若该未按图施工经发包人同意或认可，且构成了对原设计的改变，则应视为工程变更，需按合同变更条款处理价款。

　　〔风控建议〕

　　签订固定总价合同，前提是设计深度足够、范围清晰、风险可预见。合同必须极其明确地约定承包范围、风险内容及调整价款的唯一情形（如图纸范围变更）。双方均应重视过程资料的收集与管理，特别是记录范围边界和变更的证据，以便在结算时有据可依。主控预算编制