地勘预算编制“十五五”规划《纲要》明确提出“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”，标志着这一长期困扰市场主体与地方治理的课题，已上升至国家顶层设计的核心议程。预计在“十五五”期间，工商业用地使用权续期工作将取得系统性、实质性的突破，其对国民经济多个关键领域的深远影响正日益凸显。

　　对于房地产企业而言，存量工商业用地使用权的顺利、明确续期，将直接提升其持有资产的估值水平，有效修复企业资产负债表，增强资产流动性与融资能力。对于金融机构而言，清晰合法的续期产权能显著降低以相关土地及地上建筑物为抵押物的不良资产处置风险，同时为银行、保险、资管机构开辟出更为安全、合规的投资标的，拓宽资产配置的疆界。

　　对于整个不动产市场而言，续期制度的完善是盘活巨量存量土地资源、激发“沉睡资产”价值的制度前提，必将有力提升大宗物业交易市场的活跃度与流动性，从而稳定市场长期预期，为经济高质量发展注入确定性。近期，广州等一线城市率先推出的系统性改革方案，不仅为市场提供了可供解剖的“详细样本”，更预示着中国工商业用地管理正迈向一个以“精细化、市场化、法治化”为特征的全新生命周期管理时代。预算编制会议

　　▲国家战略定调与地方政策演进的“上下协同”之路

　　中国工商业用地续期政策的探索，并非一蹴而就，而是一条中央前瞻指引与地方实践创新相互激荡、螺旋式上升的演进路径。近年来，中央层面对此问题的论述频率与决策层级持续提高，释放出加速立法的明确信号。

　　高层定调与立法进程加速

　　2024年7月，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中，历史性地明确指出“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”，首次在党的最高级别改革文件中确立了此项任务。2026年3月，“十五五”规划《纲要》进一步将要求细化为“完善……法律法规，依法稳妥推进……工作”，凸显了法治化、规范化解决这一问题的根本思路。近日，全国人大常委会公布的2026年度立法工作计划已将《城市房地产管理法》的修订纳入其中，业界普遍预期，工商用地使用权续期的法律框架与核心规则，将成为此次修法的重点与亮点之一。这一系列高密度的顶层动作，为地方探索扫清了方向性障碍，提供了坚实的政策背书。预算编制偏大

　　地方实践：从零星破冰到系统深化的三个阶段

　　在国家宏观战略的指引下，近二十年来，地方政府针对工商业用地到期续期的政策实践，经历了一个从被动应对个案到主动构建体系、从简单模仿到深化创新的清晰演进过程，大致可划分为三个特征鲜明的阶段：

　　〔1〕早期探索阶段（2004-2015年）：“个案突破”与“特事特办”

　　这一阶段的政策动力，主要源于早期出让的、年限较短的土地陆续到期所引发的现实管理需求。典型代表包括深圳（2004年）、杭州萧山区（2015年）等经济活跃地区。彼时的政策探索呈现出鲜明的“点状”和“特定性”特征：大多针对由历史遗留的行政划拨转出让、或早期协议出让的工业用地等产生的个别到期案例，政策内容相对原则化，处置方式以“一事一议”为主。尽管如此，这些先行者的“破冰”之举，为全国范围内认识这一问题的复杂性和紧迫性提供了宝贵的“基层样本”，其积累的初步经验与暴露出的难点，为后续政策的规范化奠定了实践基础。中级预算编制

　　〔2〕规范推广阶段（2018-2021年）：“框架初立”与“常态管理”

　　随着到期土地案例增多，政策需求从“点”扩展到“面”，一批城市开始尝试建立更具普适性的管理框架。浙江海宁（2018年）、甘肃嘉峪关（2020年）、山东临沂兰陵县（2021年）等地相继出台了具有管理办法或实施方案性质的政策文件。这一阶段的政策呈现出“规范化”与“统一化”的趋势，普遍开始系统性地明确续期政策的适用范围、申请的基本条件、办理的核心程序以及不同情形下的处置方式。政策目标从解决个别危机转向建立常态化的管理秩序，标志着地方政府开始将续期工作纳入日常的土地行政管理体系之中。

　　〔3〕深化创新与精细化阶段（2024年至今）：“多维融合”与“精准施策”

　　近两年来，尤其是随着中央顶层设计的清晰化，地方政策创新进入了“深化与精细化”的新阶段。青岛西海岸新区（2024年）、温州平阳县（2025年）、北京（2025年）、广州（2026年）等地的政策文本，展现出前所未有的系统性与复杂性。其核心特征在于，续期政策不再是一个孤立的管理工具，而是深度与地方的产业政策、市场化配置改革、国土空间规划及绩效评估机制紧密结合。预算编制预测

　　政策条款的制定极为细致，可操作性显著增强。例如，北京方案创新性地提出了续期地价的多元化确定方式；广州方案则对续期年限、价款计算与产业效益进行了精密挂钩。此阶段的政策，旨在通过精细化的制度设计，实现土地资源的精准配置和产业结构的优化引导。

　　▲政策框架的共性与差异：基于多城市实践的对比分析

　　通过对已落地政策的横向比较可以发现，各地在构建工商业用地续期政策框架时，已在适用范围、申请条件、续期年限、价款计算等核心模块上形成了相对统一的认知。然而，在具体的标准划分、细节拿捏及政策倾向上，各地仍存在显著差异，深刻反映了不同的发展导向与治理智慧。

　　〔1〕适用范围：两类逻辑与不同起点

　　各地对政策适用对象的界定，主要分为两类逻辑，这直接决定了政策的普惠性与针对性。第一类范围较宽，涵盖原土地使用权出让合同规定的使用期限已届满、即将届满，以及当初出让时即未达国家法定最高年限的工商业用地（以工业、仓储、商业服务业设施等非住宅用地为主）。采取此类界定的地区如山东淄博、重庆綦江区、广东广州等，其政策意图侧重于系统性解决辖区内所有因年限问题可能引发的产权不确定性，覆盖面广。预算编制主导

　　第二类则范围较窄，通常只针对原出让合同约定的年限低于法定最高年限，且现已到期或即将到期的土地。青岛西海岸新区、杭州萧山区、福建厦门等多地采用此模式。其政策逻辑更多是解决因历史原因导致的“短年限出让”遗留问题，而非覆盖所有工商业用地。

　　〔2〕续期年限：三类公式与不同考量

　　适用范围的不同，直接导致了在计算可续期年限时，各地采用了不同的“计算公式”，主要可分为三类：

　　“累计不超”型：规定原合同已出让的年限与本次申请续期的年限相加，总和不得超过该用途土地的法定最高出让年限（如工业用地50年，商业用地40年）。浙江海宁、青岛西海岸新区、杭州萧山区、厦门、温州平阳县等地采用此规则。此模式较为常见，确保了单宗土地的总使用年限不突破法律上限。

　　“剩余+续期不超”型：规定土地当前剩余的出让年限与本次申请续期的年限之和，不超过法定最高年限。北京、广州的最新政策采用了这种计算方式。这与上述“累计不超”型在数学结果上可能一致，但政策表述的出发点更侧重于从当前时点进行规划。展览预算编制

　　“重新起算”型：允许从原土地出让合同到期之日起，重新计算续期年限，最高可达法定最高年限。山东淄博、重庆綦江区等地有此规定。此方式赋予企业的续展周期最长，支持力度最大。

　　〔3〕精细化分类处置：与产业绩效强挂钩的政策导向

　　一个日益明朗且至关重要的趋势是，续期政策不再是“一刀切”，而是成为地方政府引导产业发展、优化资源配置的精准工具。多数先进地区的政策都建立了与企业绩效、产业类型挂钩的分类处置机制：

　　鼓励与优先类：对于符合区域产业发展方向、效益评价好（如被认定为A、B类企业）、投资强度及产出率高的项目，政策给予极大倾斜，表现为可获准更长的续期年限，以及在续期土地价款上享受大幅折扣或优惠。

　　限制与过渡类：对于产业属于限制类、效益评价一般、或地块所在区域规划即将调整但暂不实施的，政策通常不予长期续期，而是提供短期租赁（一般2-5年）或短期出让的过渡方案，为企业和城市更新预留缓冲期。

　　禁止与退出类：对于产业属于国家明令淘汰禁止类、严重违反土地利用总体规划或土地出让合同约定、或到期后未申请亦未获批准的土地，政府将依法无偿收回，确保土地资源从低效领域退出。局预算编制

　　〔4〕续期价款计算：市场化与激励性并存

　　在最为关键的续期土地价款计算上，各地依据主要分为两大体系，并越来越多地融入激励因子：

　　市场评估价体系：以办理续期时点的土地市场评估价格为主要依据。青岛西海岸新区、淄博、嘉峪关、厦门等地采用此法，强调“随行就市”的市场化原则。

　　基准地价修正体系：以现行土地基准地价（或标定地价）为基础，通过设定系数进行修正。杭州萧山区、瑞安、广州等地采用此方式，强调政策的稳定性和可预期性。其中，广州、杭州萧山区等的方案尤为精细化，其修正系数直接与企业效益评级挂钩，形成了“绩效越优，地价越惠”的鲜明激励梯度。

　　▲广州样本的深度解析：系统创新与精细化设计的典范

　　近期广州密集出台的《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》及《广州市工商业用地使用权续期管理试点方案》，代表了当前地方续期政策探索的最高水准，其创新性与系统性为全国提供了极具参考价值的“广州样本”。

　　〔1〕深度融合于要素市场化改革全局

　　广州方案的突出特点在于，它并非一项孤立的续期规定，而是深度嵌套在“工商业用地市场化配置改革”的宏大系统工程之中。其政策设计，与弹性年期供应、差别化地价、混合用途转换、全生命周期共同监管等改革措施紧密协同、互为支撑，旨在构建一个覆盖土地“供应-使用-续期-退出”所有环节的完整管理闭环。这标志着广州的探索已从解决“到期怎么办”的单点问题，升维至“如何全周期高效配置土地要素”的系统性制度创新。预算编制量入为出

　　〔2〕规则设计极度精细化与差异化

　　广州政策在多个操作层面实现了精细化的跃升：

　　申请时限灵活化：突破多数地区“届满前1年申请”的单一规定，创新性地明确了三种申请情形，允许企业在土地使用年限过半后、届满1年前即可提前申请，并对每种情形的适用条件做了细致规定，极大增强了企业规划投资的灵活性。

　　适用范围扩大化：明确将原出让年限已为法定最高年限的土地也纳入可申请续期范围，并通过“剩余年期+续期年限≤法定最高年限”的规则，为所有类型的用地提供了明确的续期路径，扩大了政策惠及面。

　　用地类型区别化：首次分别针对工业用地与商服用地，制定了差异化的续期出让金计收标准。工业用地重点考察“产出率”，商服用地则聚焦“投资强度”，达标项目可享受按基准地价/标定地价70%计价的显著优惠，政策导向极其精准。

　　〔3〕后续处置机制完善，体现弹性与温度

　　针对不予续期的复杂情况，广州方案没有简单化处理，而是设计了周全的处置链条，明确了“土地决定收回-权证依法注销-地块强制交回”的完整程序，保障了管理权威。同时，政策充满弹性地规定，对于因规划不符但暂未纳入近期征收计划、或仅部分用途到期等特殊情形，允许采用“临时租赁”方式作为过渡，既保障了城市建设的整体利益，也兼顾了企业的持续经营需求，体现了治理的温度与智慧。各级预算编制

　　▲未来展望：迈向精细化、市场化、协同化的新阶段

　　总体审视，我国工商业用地使用权续期政策体系，正历经一场从“被动应对、破题探索”到“主动谋划、系统构建”的深刻转型。展望“十五五”及未来，政策发展将呈现出更为鲜明的三大趋势：

　　一是“精细化”。政策条款将不再满足于原则性规定，而是会对各类特殊情形、复杂历史遗留问题、不同产业门类的需求进行周全的差异化制度设计，程序设计也将追求更加便捷、高效、透明。

　　二是“市场化”。续期土地价款的形成机制将更深度地与土地市场价值挂钩，同时，通过价格杠杆（如折扣、系数）精准激励符合高质量发展方向的企业与产业，实现资源配置效率最大化。

　　三是“协同化”。续期政策将不再仅仅是自然资源部门的业务，而是会与国土空间规划的实施、地区产业政策的导向、环境保护的刚性约束、以及金融信贷政策的支持等领域实现深度联动与协同。它将从一个单纯的土地管理工具，演变成为推动区域经济转型升级、促进土地利用方式根本转变的核心政策工具之一。

　　随着“十五五”规划《纲要》的部署落实，国家层面相关法律法规的完善进程预计将全面提速，为地方实践提供更权威、统一的法治基础。短期内，预计将有更多城市参考借鉴广州、北京、杭州等先行地区的成熟经验，结合本地实际，推出本地化的实施细则。对于广大持有工商业用地的企业而言，当务之急是主动关注政策动向，精确掌握自身用地期限，并提前至少一年启动续期评估与申请准备工作，充分利用政策红利，规避因用地权利不确定性而带来的经营风险与资产价值减损，在新时代的土地制度变革中行稳致远。预算编制实际