在招投标活动日益规范与复杂的当下，无论是招标人、投标人、代理机构还是行政监督部门，在实践中都难免遇到各类法律适用与操作执行上的困惑。这些疑问若得不到清晰、权威的解答，不仅影响具体项目的顺利推进，也可能衍生法律风险。国家发展和改革委员会作为指导全国招投标工作的主管部门，其通过公开渠道对一系列典型疑难问题的正式答复，具有极高的政策指引价值和实践参考意义。本文系统梳理了国家发改委就二十个常见招投标疑难问题所作的集中解答（上篇涵盖十个问题），旨在通过对官方答复的深入解读与延伸阐述，为相关从业人员提供清晰、准确的操作指引，促进招投标市场的规范运行。

　　▲关于“依法能够自行建设”而不招标情形的精准界定

　　《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定了数种可以不进行招标的特殊情形，其中第（二）项“采购人依法能够自行建设、生产或者提供”在实践中引发了诸多疑问，核心焦点在于对“采购人”和“能够”两个关键词的理解边界。

　　【咨询问题具体呈现】

　　（1）如何准确理解“采购人依法能够自行建设、生产或提供”？此处的“能够”是否可延伸解释为包含采购人旗下的子公司也“能够”？司法鉴定职能

　　（2）以一个常见的企业集团架构为例：某发展集团旗下拥有一家具备相应资质的全资建筑子公司。若该发展集团使用自有资金投资建设一个项目，是否可以不通过公开招标程序，直接委托其旗下的这家全资或控股子公司进行施工？如果答案是否定的，从通常的管理逻辑和商业常识来看，“自家的事情交由自家的团队完成”似乎合情合理，因此这一限制令许多企业管理者感到困惑与难以接受。

　　【国家发改委官方答复精要】

　　对于《招标投标法实施条例》第九条第（二）项的适用，必须严格符合以下几层要求：

　　第一，此处的“采购人”具有严格的民事主体独立性。它特指作为项目投资人的、具备独立民事主体资格的法人或其他组织本身，不包括其关联母公司、子公司，以及其他虽存在管理或利害关系但同样具备独立民事主体资格的法人或组织。法律意义上的“采购人”是一个独立的个体，不能通过法人人格的延伸来扩大解释。省林科院司法鉴定

　　第二，采购人自身须具备“硬实力”。即采购人自身（而非其关联方）必须拥有与拟建项目相匹配的工程建设、货物生产或服务提供的法定资质与实质履约能力。

　　第三，采购人的行为须符合“合法性”前提。即便采购人自身具备资质与能力，但如果其他法律、行政法规明确规定其不能同时兼任某些角色（例如，某些规定禁止项目投资人同时作为施工方），则采购人仍须依法进行招标。

　　此外，答复中特别强调了一个关键原则：本条规定的“采购人”是指项目的最初投资主体（投资人），而非投资人后续委托的项目管理单位或项目法人。如果允许通过设立或委托一个具备资质的项目业主即可规避招标，那么整个强制招标制度将形同虚设，极易被架空。因此，集团的子公司对于集团母公司而言，在法律上是独立的“他人”，母公司采购子公司的服务，原则上仍需遵守招标投标法的相关规定。

　　▲关于公开招标操作中两个常见问题的澄清

　　【问题一：项目合并招标的可行性】

　　若干个依法必须采用公开招标方式的项目，招标人能否将它们合并为一个“项目包”，只组织一次招标活动？司法鉴定所章程

　　【答复与解读】

　　现行《招标投标法》及其实施条例等法律、行政法规对此类操作未作出明确的禁止性规定。从提高采购效率、集约交易成本、减少重复劳动的角度出发，招标人可以对一定时期内反复发生的同类项目，或不同实施主体但需求标准统一的同类项目，实施“集中招标”或“框架协议采购”。然而，必须严格确保合并招标的行为不构成变相的限制或排斥潜在投标人。例如，不得通过不合理地打包，人为抬高投标门槛，将中小型企业排斥在外；合并后的技术标准应当具有兼容性和合理性，不得为特定投标人“量身定做”。一切操作均需以保障充分竞争、公平公正为前提。

　　【问题二：招标人身份的委托】

　　依法必须公开招标的项目，招标人能否委托其他机构（非招标代理机构）来充当“招标人”的角色全权负责招标事宜？

　　【答复与解读】

　　答案是肯定的。这种模式在“代建制”和“集中采购”中较为常见。项目业主（即真正的投资人或使用权人）可以依法委托另一个具备管理能力的单位，作为本项目的“招标人”具体组织实施招标活动。需要注意的是，此时被委托的单位是以“招标人”的身份行使权利、承担义务，而非仅提供咨询服务的“招标代理机构”。双方的权利义务需通过委托协议明确，且最终的法律责任仍可能追溯至原项目业主。司法鉴定编码

　　▲关于政府投资项目选用第三方电子交易平台的合规性

　　【问题背景】随着电子招投标的普及，政府投资项目是否必须使用政府建立的公共资源交易中心平台，能否选择市场化运营的第三方电子交易平台？

　　【答复与解读】

　　根据《电子招标投标办法》及《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》的精神，国家鼓励电子招投标交易平台的市场化发展与平等竞争。依法设立的各类法人组织均可按行业或专业类别投资建设并运营电子交易平台。对于政府投资项目，国家政策明确要求不得排斥或限制市场主体建设运营的交易平台，不得为招标人直接指定唯一的交易平台，应允许其根据项目特点在符合技术标准和数据接口要求的平台中自主选择。这有助于打破地域和行政垄断，通过市场竞争提升平台服务质量与技术水平。

　　▲关于备案制项目自行招标的备案部门明确

　　【法律条文援引】《招标投标法》第十二条规定，依法必须招标的项目若自行办理招标事宜，需向行政监督部门备案。《招标投标法实施条例》第七条则明确了审批、核准项目的招标方案需由审批、核准部门确定并通报监督部门。

　　【疑问焦点】对于实行“备案制”的依法必须招标项目，如果招标人选择自行招标，具体应当向哪个层级的哪个行政监督部门办理备案？中信司法鉴定成都

　　【答复与解读】

　　此问题澄清了两种不同“备案”的区别。根据《招标投标法实施条例》第七条，备案制项目在立项阶段不需要像审批/核准制项目那样，由发改委等部门核准其招标范围、方式和组织形式。因此，自行招标的备案无需前往项目备案管理部门（通常是发改部门）办理。正确的做法是，依据《招标投标法》第十二条，直接向对该项目招标投标活动负有直接行政监督职责的部门备案。例如，住建、交通、水利等行业主管部门，或地方政府指定的公共资源交易监督管理机构。这体现了“谁主管、谁监督”的原则。

　　▲关于国有企业下属参股子公司参与投标的资格问题

　　【核心关切】国有企业的下属参股子公司，能否作为投标人，公平地参与该国有企业作为招标人组织的招标采购活动？

　　【官方答复与深度解析】

　　此问题援引了《招标投标法实施条例》第三十四条第一款：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。”官方答复对此条款进行了精辟的“二分法”解读：

　　首先，法律并未采取“一刀切”的绝对禁止。并非所有与招标人有关联的企业都自动丧失投标资格。

　　其次，禁止投标必须同时满足两个累积条件：一是存在“利害关系”；二是这种关系“可能影响招标公正性”。司法鉴定照片比对

　　关键在于对第二个条件的判断。所谓“可能影响公正性”，通常指这种利害关系使得该投标人在信息获取、评审尺度、争议处理等方面可能获得不公正的优势，或者其投标行为可能损害其他投标人的公平竞争机会。例如，子公司与母公司存在共同的关键管理人员、混同的财务，或在投标前已实质性地介入了项目前期工作导致优势不均等。

　　因此，如果招投标活动全程依法依规、程序公开透明、评审隔离机制严密，能够证明并确保该参股子公司与其他外部投标人处于完全平等的竞争地位，其参与投标并不必然违法。招标人需建立严格的利益冲突回避和内控机制，以证明程序的公正性。

　　▲关于施工图审查、造价咨询等服务是否属于依法必须招标范围

　　【政策依据】根据发改委770号文，对于《必须招标的工程项目规定》（16号令）中未明确列举的服务事项，不得强制要求招标。

　　【具体咨询】对于财政全额投资的工程项目，其施工图审查、造价咨询、第三方监测等服务，如果单项合同估算价超过一百万元人民币，建设单位是否拥有不进行招标的选择权？

　　【官方答复与适用指引】

　　答复明确指出：施工图审查、造价咨询、第三方检测（监测）等服务，并未被列入16号令第五条所明确列举的“勘察、设计、监理”等必须招标的服务范围之内。因此，仅依据《招标投标法》体系，这些服务不属于依法必须招标的项目。建设单位可以根据项目特点和管理需要，自主选择竞争性谈判、询价、直接委托等非招标采购方式。

　　但是，答复附加了一个至关重要的前提：“涉及政府采购的，按照政府采购法律法规规定执行。”这意味着，如果该财政全额投资项目的建设单位属于国家机关、事业单位或团体组织，且服务资金来源于财政预算，那么该项目很可能同时受《政府采购法》及其条例的规制。在《政府采购法》框架下，达到公开招标数额标准的服务项目，原则上应当公开招标。因此，实际操作中必须进行“两法衔接”判断，优先适用更为具体的规定。丰溪司法鉴定

　　▲关于招标代理服务费支付主体的现行规定

　　【历史文件状态】原国家计委发布的《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格[2002]1980号）已于2016年被国家发改委第31号令明文废止。

　　【现实疑问】在该管理办法废止后，招标代理服务费究竟应当由招标人支付，还是可以由中标人支付？其支付标准和依据是什么？

　　【官方答复与市场实践】

　　国家发改委的答复确认，在中央政策层面，目前对招标代理服务费的支付主体未作强制性统一规定。费用的承担方式属于市场行为，由招标活动的相关主体——即招标人、招标代理机构与投标人（通常体现在招标文件中）自行协商约定。常见的约定方式包括：由招标人支付；由中标人支付；或在招标文件中明确约定纳入投标报价范畴，实质上由招标人承担。支付标准也主要遵循市场调节价，由双方根据服务内容、工作量、项目复杂程度及市场行情协商确定。招标人应在招标文件中对此予以明确公示，避免事后争议。

　　▲关于单独千万级装修工程是否必须招标的判定

　　【典型情景】某国有企业有一个预算金额为1000万元的装修工程项目，该工程不涉及建筑物或构筑物的新建、改建、扩建，仅为对现有空间的独立装修。此类项目是否属于依法必须招标的工程项目？司法鉴定助理人

　　【官方答复与法律分析】

　　答案是否定的。依据来自于《招标投标法实施条例》第二条对“工程建设项目”的权威定义：“本条例所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等。”

　　此定义的关键在于“相关的”这一限定词。它表明，只有当装修、拆除、修缮等活动是“依附于”或“服务于”一个新建、改建、扩建的主体工程时，它们才被纳入强制招标的“工程”范畴。而完全独立的、与土建主体结构变动无关的纯装修工程，在法律定义上不属于《招标投标法》第三条所指的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”或“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”中的“工程”范畴。因此，单独的装修工程，无论金额多大，其采购方式可不受《招标投标法》中强制招标条款的约束，但需遵守企业内部采购管理规定和国有资产监管要求。

　　▲关于《必须招标的工程项目规定》中“重要设备、材料”采购范围的适用

　　【问题实质】该规定第五条要求“勘察、设计、监理，以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购”达到标准必须招标。疑问在于：此处的采购是否包括工程总承包模式下的“非甲供物资”？即，由作为承包方的国有施工企业，为完成其承接的依法必须招标的总承包项目，而自行采购的重要设备、材料，是否还需要再次进行招标？

　　【官方答复与模式辨析】

　　此问题需区分两种不同的采购主体和采购模式：

　　1.以暂估价形式包含的内容：如果工程总承包合同中，某些设备、材料是以“暂估价”形式列明，即价格未定、需后续确认，那么这部分采购属于依法必须进行招标的范围且达到国家规模标准的，应当由发包人（招标人）和总承包单位共同依法组织招标。壁山司法鉴定

　　2.总承包单位自采的非暂估价内容：对于总承包合同中已确定价格、由总承包单位负责采购并包含在其总报价内的设备、材料（即非甲供、非暂估价），根据《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）精神，工程总承包单位可以采用直接发包（定向采购）的方式进行分包，无需再进行二次招标。这体现了对工程总承包单位采购自主权的尊重，符合总承包模式的本质。

　　▲关于电子招投标下获取招标文件时间限定的灵活把握

　　【新场景下的困惑】在全面推行电子招投标后，招标文件均通过网络平台免费提供，潜在投标人可随时下载。此时，是否还有必要硬性设定一个“不少于5日”的文件发售期？能否采取“不设定获取截止时间，只需保证自招标文件发布至投标截止有20日即可”的模式？

　　【官方答复与立法目的阐释】

　　《招标投标法实施条例》第十六条关于“资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日”的规定，其立法核心目的在于保障潜在投标人拥有合理的、最低限度的时间来获知招标信息并成功获取招标文件，这是保证投标竞争充分性的基础环节。

　　虽然电子化极大便利了文件获取，但考虑的因素并未完全消失。例如，潜在投标人可能需要时间关注招标公告、进行内部决策、办理CA数字证书等参与准备工作。因此，招标人仍应在招标公告中规定一个明确且不少于5日的文件获取期限。这个期限的设定应体现“合理性”，综合考虑节假日、平台的易用性、潜在投标人的地域分布与适应能力等因素。简单地取消获取期限，可能在程序上存在瑕疵，也不利于引导投标人有序参与。保证“5日”是法定底线，旨在维护竞争起点的公平。司法鉴定文书审批