〖3〗民企参与困境，数量偏少、金额偏小、进场障碍多

　　〔1〕入场难题，数量居中有余，金额占比偏低

　　在此前的PPP项目中，国企、央企很大程度上扮演了“社会资本”的角色，对民营企业产生了挤出效应。根据国家发展改革委PPP项目统计情况，民营企业参与PPP项目数量排名前五位的省份分别是：山东236个，安徽164个，江苏120个，河南107个，广东98个。辽宁省处于中游位次，民营企业中标项目数量仅占全部项目的20%，金额占比不足5%。从数量看，辽宁民营企业参与PPP项目并非完全没有，但从金额占比看，民企中标项目规模偏小，说明其参与深度有限，更多集中在中小项目或配套环节，难以在重大项目上形成有效参与。国企、央企在资金实力、融资渠道和风险承受能力上具有优势，客观上对民营企业形成挤出效应；民营企业则受资本金、融资成本和长周期运营风险制约，入场门槛较高。

　　〔2〕进场困境，融资难、付费拖欠与“旋转门”问题

　　民营企业投资PPP项目早期盲目冒进，入场后也面临着政府、金融机构等的区别性、歧视性对待，引发融资难、付费拖欠等问题，陷入“旋转门”“弹簧门”甚至“没门”的困境，导致民营企业步履维艰。部分民营企业早期对PPP项目长周期、低流动性和运营复杂性认识不足，盲目进入后遇到融资收紧、付费滞后或合同争议，经营压力加大；同时，一些金融机构和地方政府对民营企业存在区别性对待，使民企在项目准入、融资审批和费用支付等环节面临更多障碍。这些问题叠加，既影响民营企业参与信心，也影响PPP项目整体竞争效率。新机制优先选择民营企业参与，正是要纠正此前参与主体结构失衡的问题，但要让民企真正“进得来、留得住、干得好”，还需要在政策、融资、项目清单和程序保障上同步发力。

　　▲对策建议，聚焦付费、规范特许、拓展民企

　　〖1〗聚焦使用者付费，严把入库关，防范新增隐性债务

　　〔1〕界定范围与入库审核，把好项目进入PPP体系的第一关

　　明确新机制下使用者付费项目的内涵与范围界定，健全项目入库联审机制，严把PPP项目入库审核关，强化PPP项目入库审核与防范地方政府隐性债务风险的协作配合和信息共享。入库审核是项目进入PPP管理体系的“第一道关口”，应把项目是否具备使用者付费条件、经营收入能否覆盖建设投资和运营成本、是否新增政府未来支出责任作为审核重点，避免把不具备付费条件的项目包装成使用者付费项目。联审机制应加强发展改革、财政、行业主管部门和金融机构之间的信息共享，对项目收益测算、付费机制和风险分配进行联合审查。

　　〔2〕回报机制，兼顾公益属性与合理回报

　　兼顾平衡政府方和社会资本方价值取向与利益诉求，依据国家相关制度法规、政策文件中的规定，确定合理的使用者付费项目的回报机制。使用者付费项目的回报机制应建立在真实、可核查的收费基础之上，既不能让社会资本方承担无法实现的收益预期，也不能让政府方承担隐性兜底责任。回报机制设计应明确收费来源、收费标准、调整条件和风险分担方式，使项目收益与社会资本方的建设运营绩效相匹配。

　　〔3〕定价与调价，通用模型、听证程序与再谈判条款

　　制定新机制下使用者付费定价机制与调价机制的通用模型及准则，设置提价听证、触发再谈判的条款等。定价机制应兼顾项目公益属性和社会资本合理回报，调价机制应明确触发条件、调整幅度和程序要求，使价格能够随成本、需求和政策变化适度调整。提价听证和再谈判条款可以增强定价调整的透明度和可预期性，减少因价格长期不变导致项目经营困难或社会资本收益受损。

　　〔4〕绩效考核，全生命周期考核，收益与绩效挂钩

　　设定使用者付费项目绩效目标及指标体系，建立PPP项目全生命周期绩效考核机制，项目的收益与绩效评价结果挂钩，引导政企双方科学合理决策PPP项目。绩效考核应覆盖建设质量、运营服务水平、设施维护状况和用户满意度等方面，考核结果应与付费、调价和续约安排挂钩，使社会资本方有动力持续提升运营效率和服务质量，而不是只重建设、轻运营。

　　〔5〕支付管理，专款专用、定期支付、杜绝欠费

　　明确政府统一收取的用户缴费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝欠费现象的发生。对由政府统一收取用户费用的项目，应建立专户管理、定期结算和信息披露制度，明确支付时间、支付条件和争议处理方式，防止因支付滞后影响项目正常运营和社会资本方资金周转。

　　〖2〗全面特许经营，明确职责分工，重构管理流程

　　〔1〕政策机制，实施细则、方案大纲与协议范本

　　借鉴湖南省经验，建立健全领导干部“一对一”抓重点项目工作机制，出台符合辽宁省实际的特许经营实施细则、方案编写大纲、协议范本，进一步理顺特许经营项目的管理程序和要求。特许经营实施细则应明确项目发起、方案编制、审批、招标、实施和监管等环节的要求，方案编写大纲和协议范本应为项目单位提供可操作的工具，减少因方案深度不足或协议条款不清造成的实施障碍。

　　〔2〕示范试点，优选项目先行先试，总结经验逐步推广

　　在辽宁全省范围内对特许经营项目进行优选，有步骤、有针对性地开展项目试点示范；借鉴青海省经验建立重点产业常态化项目推送机制，不断探索总结试点示范项目实施经验。示范项目应选择收益机制相对清晰、使用者付费条件较好、民营企业有参与意愿的领域，通过试点形成可复制的方案编制、招标遴选、融资对接和运营监管经验，再逐步推广。

　　〔3〕监管与评价，第三方监督、信息披露与审慎监管

　　改进特许经营管理程序，引入第三方监督，进行长期统筹性的成本管理，细化特许经营各方信息披露机制；推行审慎监管，实行柔性执法，确保项目在运营过程中能够持续、稳定地为公众提供优质服务。监管应覆盖建设进度、工程质量、运营服务、收费标准和维护投入等方面，第三方监督和信息披露可以增强监管的独立性和透明度。审慎监管和柔性执法则要求监管部门在守住底线的前提下，避免过度干预项目正常经营。

　　〔4〕融资支持，银企对接、收益还款与REITs探索

　　推动金融机构开展民营企业项目融资管家上门服务，精简融资贷款手续和流程，实现政银企三方政策信息对称，缓解项目融资贷款难的问题；支持新机制下特许经营以项目未来相关收益作为还款来源，借鉴重庆市推动基础设施领域REITs试点工作经验，探索发行基础设施领域不动产投资信托基金，对特许经营项目给予多元化资金支持。融资支持应针对长周期PPP项目特点，推动金融机构创新期限匹配、收益匹配的金融产品，减少对传统抵押担保的过度依赖，更多关注项目现金流和运营能力。

　　〔5〕全链条机制，审批、供地、融资、实施、移交与退出

　　借鉴浙江省经验，及时打通审批、供地、融资等堵点卡点，出台完善新机制下特许经营项目审批、招标、立项、实施、移交、退出等全链条具体工作机制，从总体上保障项目长期运营收益平稳过渡。全链条工作机制应明确各环节责任主体、办理时限和衔接要求，减少项目单位在不同部门之间反复协调的成本。对项目移交和退出环节，也应事先约定条件、程序和责任，避免项目后期因退出机制不清产生纠纷。

　　〖3〗拓展民企空间，以市场化机制引入多元资本

　　〔1〕配套政策，破除障碍，鼓励社会资本自主发起项目

　　借鉴湖北省经验，出台破除制约民营经济发展障碍的“十不准”政策，鼓励公共需求项目由社会资本自主发起，支持民营企业通过多种形式参与特许经营项目，充分激发民营企业在PPP领域的投资活力。配套政策应针对民企在项目准入、融资、招标和付费等环节的实际障碍，提出可操作的措施，而不是停留在原则性鼓励。鼓励社会资本自主发起项目，可以拓宽项目来源，使更多符合使用者付费条件的项目进入PPP储备库。

　　〔2〕性质界定，用排除法明确民营企业范围

　　通过排除法精准界定新机制下参与PPP项目的民营企业性质，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业，避免因特许经营者主体不合规而导致项目无法推进。民营企业性质界定关系项目分类管理和持股比例要求，界定不清可能导致项目招标条件与政策要求不一致。采用排除法界定，有助于在实操中形成相对清晰、可执行的判断标准。

　　〔3〕项目清单，明确适合民企参与的项目类型与方式

　　制定《辽宁省支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》，细化出台鼓励民间投资重点行业目录，向民间资本推介示范项目和应用场景，指导各参与方能够更准确地把握清单标准和实施要求。项目清单应明确适合民营企业参与的项目类型、参与方式和持股要求，并与项目储备、招标计划相衔接，使民营企业能够提前了解项目信息、做好参与准备。

　　〔4〕遴选机制，明确资格与持股要求，坚持竞争性选择

　　在招标文件中明确特许经营者的主体资格要求和对民营企业持股比例的要求，借鉴山西省经验，每季度向民营企业推介使用者付费特许经营项目，通过公开招标等竞争性方式选择特许经营者。遴选机制应坚持公开、公平、公正，既落实优先选择民营企业的政策导向，也保证竞争程序合规有效。定期推介项目可以扩大民营企业信息渠道，增加参与机会，但最终仍应通过竞争性方式确定特许经营者，避免定向安排。

　　〔5〕遗留问题处理，分类处置存量项目，稳定政策预期

　　公正处理新旧机制转换遗留问题，按照性质不同分类妥善公正处理既往PPP项目，真正做到稳“民心”、涨“热情”，提升民营企业参与PPP项目的投资信心。新旧机制转换涉及存量项目的合同履行、付费安排和风险处置，处理不当会影响民营企业对政策稳定性的预期。应分类梳理存量项目，对符合新机制方向的项目予以规范完善，对存在问题的项目依法依规妥善处理，使民营企业看到政策连续性和公平性。

　　通过聚焦使用者付费项目、全面采取特许经营模式、充分调动民营经济参与，将进一步激发辽宁省市场经营主体的新动能，促进辽宁省民营经济又好又快发展，促进基础设施建设投资活力，为辽宁省实现全面振兴新突破提供强有力支撑。对辽宁而言，PPP新机制不是简单恢复项目入库，而是要通过使用者付费筛选、特许经营规范和民企参与拓展，把PPP项目从“重建设、重融资”转向“重运营、重效益”，使政府、社会资本和公众在规范合作中实现多方共赢。