施工项目预算编制依据在2015年以前，部分工程总承包试点项目取得了显著成效，不过主要是集中在冶金、化工等工艺性很强的行业，在房屋建筑与市政基础设施领域工程总承包模式推行得并不理想。2016年住建部《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）、2017年国务院办公厅《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）等文件出台以来，房屋建筑与市政基础设施项目工程总承包在全国各地广泛推行，然而却是走出了长期以来发展缓慢的状态。经过多年市场培育，以2019年住房城乡建设部及国家发展和改革委员会共同颁发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》出台为标志，工程总承包踏上了发展的快车道。在这个办法中，工程总承包定义为“承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并且对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”，这即意味着在房屋建筑与市政基础设施领域，目前推行的工程总承包将会以设计、采购、施工（EPC）和设计、施工（DB）模式为主，而现实中EPC模式亦是国内最常用的工程总承包模式。

　　在这个市场环境下，设计院与施工单位联合中标的EPC项目越来越多，这类项目的概算编制业务亦是随之增多。由于项目建设组织模式不同，EPC项目的概算编制和传统建设模式项目有着必然的差异，这其中特别需要注意施工单位牵头EPC项目的概算编制。现如今，许多概算编制人员（联合体配合单位设计方）仍然按照传统方式编制这类项目概算，造成施工图预算或者EPC合同结算价超概算价的矛盾比较突出，而国家却未针对这类EPC项目概算编制发布相应的指导文件。故而，对EPC项目特别是施工单位牵头的EPC项目概算编制进行研究，归纳容易出现的问题，与传统模式对比分析产生问题的原因，最终提出解决思路，为EPC项目提供参考，有着极其必要的现实意义。

　　▲EPC项目的分类和研究范围

　　〔1〕以项目阶段为主线，根据EPC项目发承包阶段不同划分

　　按照《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）和《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》规定，工程总承包项目的发包阶段，可以在“可行性研究、方案设计或者初步设计完成后”进行，以及“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行”。尽管政府投资项目原则上要求在初步设计审批后进行工程总承包发包，不过，对于非政府投资项目的总承包发包阶段并未规定与强行要求。在实践工程中，非政府投资项目依然存在着相当数量的初步设计前进行EPC发包的项目。为什么加强预算编制

　　按照项目的阶段不同进行EPC发包的情况可以分为下列三类：

　　➊在项目完成可研立项后进行EPC发承包，承接阶段包含工程项目的方案设计、初步设计、施工图设计、勘察、采购及施工等工作。

　　➋在项目方案设计完成后进行EPC发承包，承接阶段包含工程项目的初步设计、施工图设计、勘察、采购及施工等工作。

　　➌在项目初步设计审批后进行EPC发承包，承接阶段包含工程项目的施工图设计、采购及施工等工作。

　　在这其中，在初步设计审批后进行EPC发承包的项目，初步设计概算已经由业主委托的初步设计单位完成，不属于EPC承包单位的工作，因而不在本次分析范围。

　　在项目完成立项后，或者项目方案设计完成后，进行EPC发承包的项目，初步设计是属于承包单位的工作范围，初步设计概算作为初步设计的组成部分，需要由承包单位完成，故而，这两种阶段发包的EPC项目是本次分析的主要对象。

　　〔2〕以实施者为主线，按照承担EPC牵头作用的主体不同划分

　　现如今，我国民用建筑工程总承包主要是采用“设计+施工”联合体形式招标。联合体双方基于不同的分工及承担角色的不同，存在“设计牵头”与“施工牵头”两种EPC项目实施方式。

　　➊由“设计牵头”的EPC项目，设计概算是属于初步设计的组成部分。设计单位除了清楚设计概算的作用与对如何编制有着多年的经验之外，编制过程中可以直接获取EPC承包范围与承包价等相关信息，可以代表EPC方与甲方、财政评审机构等政府职能部门直接对话与决策，跟传统建设方式项目编制概算的操作模式差异不大。

　　➋由“施工牵头”的EPC项目，施工单位就项目的造价应当全面对建设单位负责。不过施工单位对设计概算的作用不清楚，对于概算编制依据、方法和内容不了解、不熟悉，一般还是由EPC配合方的设计单位编制概算。不过设计单位只是配合单位，而且概算是由设计单位委托其专门编制概算的部门来完成，概算编制人需要了解的信息需通过设计人再传达到施工单位。由于施工单位对概算重要性的不了解，导致对概算的不重视，或者多重传达导致信息的不对称，往往造成沟通结果并不理想，致使最终核定概算与工程实际需求有脱节，为后期造价管控带来隐患。故而，对“施工牵头”的EPC项目设计概算编制进行研究分析迫在眉睫。部门预算编制的特点

　　▲施工单位牵头EPC项目概算编制过程中的常见问题

　　〔1〕施工单位不重视概算编制工作，未起到牵头的作用

　　施工单位没有从本质上理解“施工单位牵头”EPC模式的要求，尤其是对于项目的造价管控要求还停留在传统模式上，对概算不重视，在设计概算编制过程中并未起到牵头作用。施工单位以为概算编制还是设计单位的事情，跟自身的利益无关，或者觉得不重要，不但对概算编制不要求、不参与、不主导，甚至还按照传统的盈利模式在施工过程中尽量将预算做大，以致于超出概算，以此一方面向甲方申请增加投资，另一方面，以设计超过限额、概算投资未打足等理由和设计单位扯皮，导致EPC联合体双方内部互不信任、内耗严重，不但对人力、物力等资源是极大的浪费，还失去了项目采用EPC模式的优势。

　　〔2〕设计单位忽略了施工单位牵头EPC项目对概算编制的特殊要求

　　由施工单位牵头EPC项目的概算通常由联合体的设计单位下属概算编制部门完成，设计人员以及概算编制人员思维还未转变，未思考概算编制有什么特殊要求：与EPC承包合同是否有关；为配合牵头方的造价管控要求，概算编制精度要求有什么不同，需要估算费用的部分怎样计算；设计人员的设计方案需要注意的问题等等。

　　〔3〕设计单位与施工单位沟通不到位，导致编制的设计概算与EPC合同要求脱节

　　因为施工单位的“牵头”缺位，以及设计单位的不主动，EPC模式下双方的沟通不足，导致概算编制考虑的因素不全面、不充分，为造价管控带来极大的风险。具体反映在：

　　➊未把EPC合同作为概算编制的参考依据，不能厘清概算编制的范围跟EPC合同的范围是否一致，概算是否可以为EPC合同所用；未参考EPC合同中的单价约定编制概算，不能保持造价管控标准的一致性。

　　➋设计单位和施工单位牵头方没有深入沟通了解影响概算费用的项目情况，例如现场实际情况、贴合项目实际的施工措施方案等，形成“你编你的，我做我的”的现状，编制的概算跟实际出入较大。

　　➌在设计方案的调整深入过程中，双方未有就设计方案进行充分沟通与交流，设计人员容易看重方案的技术性而忽视经济性；双方未在设计方案与材料采购、货源组织、实施进度等之间主动寻求平衡点，没有在实现双方的共同利益方面形成合力，导致概算与实际偏离；忽视施工图跟初设图前后一致的重要性而变更随意，使初设概算控制造价成为一句空话。

　　▲施工单位牵头EPC项目概算编制问题的原因分析及其解决思路

　　〔1〕投资控制责任主体发生变化，作为EPC牵头方的施工单位需要转变观念

　　在传统模式的施工承包项目中，施工单位对于承包的项目结算产值总是希望越高越好，只为产值与利润，而对于这个项目是否控制在批准的概算范围内，则不是施工单位关心的主要问题，尤其是在目标利润没满足的情况下，更是不会考虑建设单位的投资控制需求，投资控制的责任方主要在建设单位。湖南农村园林预算编制

　　而在EPC模式下，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中提到工程总承包“是指承包单位按照与建设单位签订的合同……并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”，明确了承包单位对造价全面负责，而且在实际工作中，建设单位将这个要求亦明确在EPC承包合同中，施工单位牵头的EPC项目应当由施工单位牵头贯彻实施。鉴于施工单位所管理的工程范围是由传统的施工扩大到设计、采购等环节，施工单位的投资管控难度与管理幅度亦在增加。由此可见，基于施工单位牵头的EPC模式下的建设项目，建设单位将很大一部分的风险转嫁给了施工单位，包括了大部分管理风险、外界风险、工期风险和投资控制风险等，造价控制的责任主体已经从建设单位转变成施工单位。

　　对于本文分析的EPC类型的总承包项目，包含初步设计，并且有总价控制要求，作为既不能突破合同投资上限，亦要能够包住EPC结算价的概算编制，就显得相当的重要，概算编制不再像传统模式项目只是设计单位的事情，而是事关项目投资控制成败的关键。作为牵头方的施工单位需要及时转变观念，重视并主导概算编制，就算施工单位对于概算编制缺乏经验，事前双方亦需要在联合体合作协议中明确责任主体，由谁主导概算编制，及对后续预算结算的连贯性把控。

　　〔2〕概算编制依据的重大变化

　　概算编制除了依据图纸计算之外，还需要考虑图纸中没有包含的影响概算费用的其他因素，例如项目周边的情况、施工措施等，尤其是费用可能比较高的特殊施工措施更不能遗漏。然而由于建设阶段的原因，传统建设模式下的概算编制人只可以按照经验或者类似工程暂估，暂估费用的准确性很大程度依赖于编制人的经验。在一般的情况下，概算主要是起到控制投资的作用，与实际怎样施工并没有直接联系。为了打足投资，初设图中不能反映的暂估费用一般尽量按富余估计。就算如此，实际工作中施工图预算或者实施后的结算超概算的情况仍然时有发生，当然原因是多方面的，不过这其中分段式建设与分段式投资管控导致概算精度不高、初步设计及实际施工脱节是主要原因。

　　在包括初设概算工作内容在内的EPC模式下，尤其是施工单位牵头的EPC项目，合同中已经约定EPC结算方式，给本应作为前期控制造价的概算增加了编制的约束条件，导致概算事实上的后置，与传统模式相比发生了根本性的变化。对于需要包住EPC总承包合同价格的概算的要求精度更高，概算编制就需要参考EPC合同，通过合同范围与合同计价方式得到更真实的依据，进而对概算投资限额可以更好地把控；影响概算费用的项目有关信息、施工信息通过施工单位牵头可以得到更贴合实际的技术支撑。

　　故而，EPC总承包合同作为概算编制的依据很有必要，而且按照概算编制依据中人工费、材料费等计取与调整原则计算的费用不能小于按EPC合同规定的计取原则计算的费用；措施费、规费等计取文件计算的费用也不能小于按EPC合同约定文件计取的费用。以EPC合同计价原则为参考编制概算亦可以保持前后造价计算原则的连贯性，便于过程中进行费用对比与投资控制。江苏通用箱包预算编制

　　〔3〕设计方与施工方关系的变化，需要双方调整工作方式

　　在传统的建设模式中，项目的设计方与施工方是利益基本互不影响的两家独立的单位，是建设项目五方责任主体的其中两方，分别只对建设单位负责，若然项目投资失控，双方还可能互相推诿责任；在施工单位牵头的EPC模式下，设计方与施工方构成了EPC项目的利益共同体，合二为一共同对建设单位负责，投资控制是以施工单位牵头的双方的共同责任。而设计阶段对于项目的投资控制起到绝大部分的作用，尤其是初步设计阶段。故而，在设计阶段控制好投资，是项目最终投资可以满足合同要求的基本保障，设计方作为配合方，对投资控制的影响不亚于牵头方。一旦投资失控，无论是设计方，还是施工方的原因，对于双方都是会有影响，谁都不能独善其身。

　　所以，与传统模式相比较，设计方与施工方的关系发生了截然不同的变化，从互相独立的个体变成利益一致的命运共同体。故而，双方需要从设计阶段就加强沟通，从投资控制的源头——概算编制抓起，主动利用限额设计和设计优化等手段，尤其是牵头人施工单位，是投资控制的主体单位，要行使牵头人的作用主导概算编制，以批复的上一阶段的估算要求进行限额初步设计，设计方亦要有项目主人翁的意识，在设计中主动与施工方交流，充分利用双方的最有利资源，在确保设计方案技术性的同时，加强对经济性、落地性的考虑，采用多方案比选进行设计优化等，最终选择功能成本比最大、价值最优的方案，为实现项目投资控制的目标打下坚实的基础。

　　尽管在房屋建筑与市政工程领域，工程总承包经过最近几年的发展已经越来越走向成熟，不过距离相对成熟的、可以充分体现优势的工程总承包，还有相当长的一段路要走。

　　上述关于现阶段施工单位牵头EPC项目概算编制问题的解决思路，有些暂时还缺乏推行的基础，例如关于投资控制责任主体转变的问题，建设单位与施工单位短时间还无法把握好转换的尺度；由施工单位牵头概算编制还缺乏技术支撑；例如设计、施工双方调整工作方式的问题，还存在联合体双方因特殊原因是“拉郎配”的项目，设计、施工不能做到深度融合，施工单位作为牵头方无法调动设计阶段的投资控制优势，导致投资失控等。

　　伴随着工程总承包的大力发展，通过更多的项目检验，参建各方会越来越找准自己的位置适应工程总承包的发展。对于由施工单位牵头的EPC项目，希望可以实现施工单位主动承担起投资控制责任，并且起到牵头的作用，设计单位（包括设计人员及概算编制人员）主动配合，集各单位所长，编制出贴合项目真实建设情况的设计概算，能够真正起到投资控制的作用。装饰工程预算编制