预算编制包括的内容有哪些在工程建设项目的全生命周期中，从前期决策到最终交付，涉及数十种不同类型服务的采购。一个长期困扰项目业主，尤其是使用国有资金或公共资源业主的核心问题是：对于一个依法必须进行招标的工程项目，其配套的可行性研究报告编制与项目管理（含代建）服务，是否也必须通过公开招标方式选定服务方？实践中，许多单位因概念混淆或出于“保险”心态，常对所有服务“一刀切”地采用招标程序，不仅降低了效率，也可能与法规本意相悖。本文将以法律法规为依据，结合政策解读与典型案例，对此问题进行清晰梳理与解答。

　　核心结论

　　根据《中华人民共和国招标投标法》及其配套法规的明确规定，依法必须进行招标的工程项目，其强制招标范围主要涵盖勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购。可行性研究与项目管理（此处指广义的项目管理或代建服务，非指施工监理）并未被列入法定必须招标的服务类别。因此，采购人可以根据项目特点、服务需求及内部管理规定，依法采用直接委托、竞争性谈判、竞争性磋商等多种非招标采购方式，择优选定具备相应资质的服务机构。

　　▲法规依据深度剖析

　　〔1〕《招标投标法》的限定性列举原则

　　《招标投标法》第三条规定了必须进行招标的工程建设项目范围，其核心在于“列举”而非“概括”。该条文及后续的实施条例，明确将强制招标的服务限定为“勘察、设计、监理”等与工程实体建设直接相关、且对工程质量、安全有根本性影响的核心环节。可行性研究属于前期决策咨询，项目管理属于过程管理咨询，二者在法规文字中并未出现，故不属于依法必招范畴。这体现了立法对于市场交易效率与行政强制干预之间的一种平衡，将招标的强制性聚焦于核心的、金额巨大的、竞争充分的工程交易环节。各部门预算编制审核流程

　　〔2〕《必须招标的工程项目规定》（国家发改委16号令）的确认

　　作为具体执行标准，16号令第二条至第四条进一步细化了必须招标项目的具体范围和规模标准。其第五条明确规定，本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到相应金额标准的，必须招标。该条文再次采用了明确的列举方式，未将“可行性研究”、“项目管理”等服务纳入。这意味着，即便一个工程项目本身属于依法必须招标的项目（如大型公立医院建设），为其服务的可行性研究报告编制单位，也不必强制通过公开招标选取。

　　〔3〕国家发改委的权威解释

　　《国家发展改革委办公厅关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）第三项明确指出：“没有法律、行政法规或者国务院规定依据的，对16号令第五条第一款第（三）项中没有明确列举规定的服务事项……不得强制要求招标。”这份文件从监管执行层面，彻底否定了任意扩大强制招标服务范围的作法，为可行性研究、项目管理等服务的采购方式自主权提供了坚实政策支撑。福建省2022年预算编制

　　〔4〕地方实践与补充解释

　　地方监管部门在实践中也持相同观点。例如，江门市发展和改革局曾在相关答复中明确指出，可行性研究、项目管理等属于“非工程建设核心环节”，不纳入强制招标。此外，对于全部由民间资本投资建设的科教文卫等项目，根据相关政策，其服务采购享有更大的自主权，进一步强调了这类服务的非强制性招标属性。

　　▲典型适用场景案例分析

　　〔1〕大型公共设施项目的可行性研究委托

　　某地级市政府计划投资建设一座集体育赛事、大型演艺于一体的综合性公共体育馆，项目总投资估算约20亿元，属于依法必须招标的工程项目。在项目立项决策阶段，需要编制详细的可行性研究报告。此时，市政府或其指定的项目实施机构，无需就“可行性研究报告编制”服务组织公开招标。它可以依据对市内乃至国内咨询机构资质、业绩和声誉的了解，直接委托给诸如中国国际工程咨询公司等顶尖的甲级资信咨询机构，或者通过小型竞争性磋商方式择优选择。这保证了前期决策咨询工作的效率和质量，符合项目快速推进的需求。

　　〔2〕涉及国家安全或秘密项目的特殊处理

　　某国家级科研机构拟建设一套高度涉密的专用信息管理系统基础设施（涉及土建与设备安装）。该项目虽属工程建设项目，但因其涉密属性，整个项目（包括可能需要的专项可行性论证或项目管理服务）均可依据《招标投标法》第六十六条之规定：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。”因此，该机构可以按照国家保密法律法规，直接指定或委托具有相应保密资质的单位承担可行性研究与项目管理工作，完全豁免招标程序。政府采购货物预算编制说明

　　〔3〕集团企业内部项目的管理服务内化

　　某大型国有能源集团投资建设一座自用的研发中心大楼。该集团常年从事大型工程建设，内部设有专业化、实力雄厚的工程管理中心或项目管理部门，具备完整的项目管理能力与经验。在此情况下，集团完全可以决定不对外采购项目管理服务，而是由内部团队直接履行项目管理职责。这种“自我服务”模式，既是企业行使经营自主权的体现，也完全合法合规，无需经过任何招标程序。

　　▲合规操作要点与风险提示

　　虽然法律未作强制要求，但采购人（尤其是使用财政性资金的单位）在直接委托或采用非招标方式采购此类服务时，仍需恪守公开、公平、公正和诚实信用的原则，防范廉洁风险与管理风险。

　　〔1〕严禁利益输送与回避制度：直接委托不应成为利益输送的通道。必须严格执行利益冲突回避制度，委托决策应经过必要的内部集体决策程序（如总经理办公会、党组会审议），并保留完整的决策记录。委托对象的选择应有合理的依据和可比性分析。预算编制工作是谁负责做

　　〔2〕强化预算与绩效管理：服务的费用应符合市场公允价格，必要时可参考行业收费标准或通过市场询价确定。服务成果应设定明确的考核指标，与服务费用支付挂钩，确保财政资金的使用效益。

　　〔3〕关注地方性与行业性特殊规定：尽管国家层面未强制招标，但个别地方或特定行业系统（如交通、水利）可能在其内部管理规定中，对使用本级财政资金的项目提出了更严格的采购要求（例如，要求一定金额以上的服务必须采用竞争性方式选择）。操作时需同时遵守这些特殊规定。

　　〔4〕审计与纪检监察关注点：审计和纪检监察部门在检查时，关注的重点并非“是否招标”，而是“采购程序是否合规、决策是否民主科学、价格是否合理、是否存在利益交换”。因此，即使采用直接委托，完备的决策文件、市场比价记录、合同与成果验收文件也必不可少。

　　综上所述，在依法必须招标的工程项目中，剥离出可行性研究与项目管理等服务并对其进行强制招标，缺乏明确的法律法规依据。项目业主单位应准确理解法律对强制招标范围的限定性列举原则，在合规前提下，灵活、高效地选择适合的服务采购方式。这既是对市场规律的尊重，也是对项目管理自主权的合理运用，最终目的是在保障项目质量、控制投资的同时，提升项目前期工作和整体管理的效率。明晰此边界，有助于项目业主摆脱“凡采必招”的思维定式，实现更为精准和高效的资源配置。预算编制的质量标准是