预算编制浅析在实施城市更新项目的过程中，基础设施及公共配套设施建设（以下简称“基建配套”）通常是难以回避的重要内容。然而，通过观察近年来的项目实践可以发现，许多建设内容已经逐渐偏离了城市更新的本质定位。一些项目名义上打着城市更新的旗号，实质运作却更接近于市政建设项目。这种概念混淆和功能错位，不仅影响项目的合规性，也给实施主体带来了沉重的负担。因此，有必要对城市更新项目与基建配套之间的关系进行系统梳理和准确界定，以期为相关实践提供清晰的指引。

　　〔1〕基建配套是城市更新项目中的普遍存在

　　城市更新的对象明确指向“三区一村改造”，即老旧小区、老旧厂区、老旧街区以及城中村改造。在推进这些区域改造的过程中，为了实现整体功能提升和环境改善，基建配套往往是不可或缺的环节。无论是水、电、气、路、通信等基础管线的更新，还是社区服务、停车设施、垃圾处理等公共服务设施的完善，都与城市更新项目紧密交织。高效预算编制

　　国家层面对此也有明确依据。《国家发展改革委关于印发“十四五”新型城镇化实施方案的通知》（发改规划〔2022〕960号）在推进城市更新改造方面特别提到：“开展老旧小区改造，推进水电路气信等配套设施建设及……”这充分说明，基建配套本身就是老旧小区改造的有机组成部分。事实上，不仅是老旧小区，老旧厂区、老旧街区、城中村的改造同样面临基建配套的现实需求——厂区需要改造内部道路和管网，街区需要完善消防、照明和公共卫生设施，城中村则需要补齐长期缺失的基础设施短板。

　　从地方立法层面来看，许多地方政府颁布的城市更新文件也明确将基建配套纳入城市更新的范畴。例如，《上海市城市更新条例》和《深圳经济特区城市更新条例》中均明确规定，城市更新包括基础设施与公共设施建设。这些地方性法规的出台，进一步确认了基建配套在城市更新项目中的合法性和普遍性。

　　综上所述，城市更新项目中包含一定比例的基建配套内容，是一种普遍存在的现象，也是国家及地方政策所允许和支持的。对此，不应简单地将城市更新项目中的基建配套视为“越界”或“偏离”，而应承认其在提升居民生活品质、保障更新整体效果方面的积极作用。常州预算编制

　　〔2〕基建配套应突出城市更新的本质

　　虽然基建配套在城市更新中具有存在的合理性，但这绝不意味着可以任意扩大基建配套的占比和范围。在实践中，某些地方出现了借城市更新之名，行市政基础设施建设之实的倾向。这种现象如果得不到纠正，将导致城市更新项目异化为以新建为主、以开发为导向的工程，背离城市更新的初衷。

　　国家实施城市更新战略，其本质是对多年以来我国已建成的城镇区域进行更新改造。城市更新的核心任务，是对城市生产生活空间、存量建筑资产进行提质升级，以此提升人民生活福祉，促进低效土地的再利用。在这一框架下，基建配套的存在是为了配合上述主任务的完成——例如，通过完善小区管网来保障居民基本生活需求，通过增设无障碍设施来提升公共空间的可达性，通过改造电力设施来满足改造后新增的负荷需求。这些都应当是以“更新”为目的的附属内容，而不是独立于更新之外的大规模新建工程。

　　这一点与我国“基础设施补短板强弱项”的政策行动有明显区别。后者主要针对市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，其本身就是一个独立的国家专项战略，与城市更新并行不悖。从实质上看，城市更新和基础设施补短板强弱项，是我国实施新型城镇化建设的两个不同举措。两者虽然在具体内容上可能存在一定的重叠（例如，老旧小区的水管改造既属于城市更新中的配套，也可视为基础设施的补短板），但原则上应当对二者进行明确的区分，不能混为一谈。钟楼预算编制

　　为了在基建配套中突出“城市更新”的本质，应当遵循以下两个基本原则：

　　一是基建配套应当限定在“建成区”范围内，而非“新建区”。城市更新的实施范围必须是已建成、现状为城市生产生活的区域，而不是在空地上新建一片城区。如果基建配套大量出现在新建区域，那就等于借着城市更新的名义搞新城、新区建设，这显然与城市更新的政策初衷背道而驰。实践中，确实存在一些地方将城市更新项目包装为新区开发的融资工具，这种做法应当予以警惕和纠正。

　　二是从总投资的角度看，基建配套在城市更新项目中的占比应当较小。城市更新项目的主体应当是建筑本体改造、功能置换、存量资产再利用等，基建配套应当起到“辅助”而非“主导”的作用。如果某一项目中基建配套的投资占比过高，甚至超过了更新改造本身，那么该项目实质上就更接近于市政建设项目。当前，有些地方在谋划城市更新项目时，借城市更新之名（尤其是从融资角度）继续大规模增加基建配套内容，突破了上述两个原则。结果导致项目性质发生根本变化，同时实施主体因承担过重的建设投资而负重前行。更为严重的是，这种偏离合规性的项目往往无法获得金融机构的认可，最终造成项目无法落地，甚至引发隐性债务风险。

　　〔3〕减少基建配套有助于项目落地

　　即便是在已建成区域内开展基建配套，也应当以尽量减少非经营性基建配套的总投入为原则，尽力促进项目自身的资金平衡。城市更新项目不同于由政府财政全额投入的纯公益性项目，它往往要求在一定范围内实现投入与产出的自我平衡。减少基建配套中纯公益、无收益部分的占比，有助于降低对财政资金的依赖，提高项目吸引社会资本的能力。重塑预算编制

　　从具体举措来看，可以从以下两个方面着手：

　　一方面，从区域规划角度出发，科学合理地进行规划设计，尽可能保持现有城市肌理，因地制宜，不搞大规模建设。每个老旧小区、老旧街区都有其独特的历史脉络和空间特征，盲目拓宽道路、大规模拆迁、重新敷设整个管网系统，不仅增加投资，也可能破坏社区原有的社会网络和文化氛围。应当在现状调查和评估的基础上，精准识别最急需、最有效的基建配套项目，做到“缺什么补什么”，避免过度设计。

　　另一方面，实施主体应充分整合资源，对需要建设和改造的公共配套设施等建筑，创新经营内容，植入新业态（例如医疗、文化、体育、教育、商业等），减少纯公益性使用用途设施的建设。举例而言，在老旧小区改造中，可以将闲置的配套用房改造为社区养老驿站、小型诊所、便民食堂或文化阅览室，通过租金收入或服务收费来平衡基建投入。又如，在老旧街区改造中，可以结合历史风貌保护，将部分公共空间打造成文化展示和商业经营相结合的场所，实现“以商养公”。通过这种方式，原本纯粹的公益投入可以转化为可产生现金流的经营资产，从而增强项目的财务可持续性。

　　总而言之，各地在谋划城市更新项目时，需要客观理清基建配套与城市更新之间的逻辑关系。从合规、务实、可持续的角度出发，科学、审慎地规划设计基建配套项目。只有这样，才能促进城市更新项目顺利落地，真正做到推动本区域实现高质量发展的目标。城市更新不是新一轮大拆大建，更不是市政基础设施建设的“外衣”，而是一场以人民为中心、以存量提质增效为导向的精细化治理行动。明确基建配套的合理边界，就是守住城市更新本质的关键一步。建立预算编制