工程造价难点控制方案政府投资项目从设想到落地，最关键的并不是开工之后的施工速度，而是开工之前能否把审批路径走稳、把前期论证做深、把咨询力量组织好。按照《政府投资条例》（国令第712号）和《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)第三部分第七条的有关精神，改进与规范政府投资项目审批制，采用直接投资与资本金注入方式的项目，对于经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，需要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。这一要求的核心，不是把程序做得复杂，而是用规范的论证替代经验判断，用书面依据替代口头承诺，让每一笔财政资金在进入施工现场之前先经过可核查、可追责、可纠偏的专业审视。

　　▲前期审批流程

　　【1】项目建议书审批

　　项目建议书是政府投资项目进入正式决策程序的第一道关口，作用是把“要不要干”先说清楚。项目建设单位向发改部门报送项目建议书，提出立项申请，发改部门围绕项目建设必要性、拟建地点、拟建规模、投资匡算、社会效益、经济效益以及是否符合相关规划和产业政策进行初步审查，审查通过后下达项目建议书批复文件。在实践中，发改部门批复项目建议书即视作立项，项目由此从设想阶段转入前期论证阶段。未来工程造价的前景

　　需要的材料：➊申请人提交的拟建项目项目建议书审批申请文件；➋申请人提交的项目建议书文本。

　　项目建议书文本不宜写成空洞口号，而应把建设背景、政策依据、主要建设内容、大致规模、初步投资匡算、资金设想、预期社会效益和经济效益讲清楚。对于已纳入国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划或本级政府年度投资计划的项目，应注明规划依据；对于新设机构、新增用地、涉及公众利益或可能引发社会关注的项目，更应提前说明风险预判和应对思路。这样既能提高发改部门审查效率，也能为后续可行性研究留出稳定框架。

　　这个环节产生的必备档案包括有：➊项目建设单位向发改部门提出的立项申请文件（➋附项目建议书）；➌发改部门对项目建议书的批复文件。上述档案应同步形成电子和纸质双套制管理，标注项目代码、报送日期、批复文号和保管期限，避免后续可研、初设、招标、审计环节出现“源头文件找不到”的问题。工程造价科技创新成果

　　【2】项目可行性研究报告审批

　　（1）可行性研究前置审批程序。项目建设单位按照发改部门出具的项目建议书批复文件，分别向自然资源部门、发改委、规划部门申请办理选址意见书及用地预审意见、项目节能评估等手续以及方案报批。可研前置程序的意义，是把用地、能耗、规划方案等刚性约束先核实清楚，避免可研报告写成“闭门算账”，也避免后期因土地不符、能耗不达标、规划冲突而反复推倒重来。

　　所需要的材料：➊建设项目规划选址和用地预审申请表及申请报告；➋项目所在地市自然资源主管部门出具的初审意见；➌省级相关部门制定的行业发展规划或者省级相关部门同意项目建设的文件；➍用地预审所需图纸；➎项目用地边界拐点坐标表（2000国家大地坐标系）等；➏项目节能报告及申请文件；➐规划建筑方案。

　　其中，选址与用地预审要解决“地能不能用、用在哪、边界怎么走”；节能报告要解决“能耗水平是否合理、节能措施是否可行”；规划建筑方案要解决“建设内容与空间形态是否符合国土空间规划和行业规划”。用地边界拐点采用2000国家大地坐标系，是保证不同部门、不同图纸、不同审批系统之间空间数据一致的基础动作，不能用手绘大致范围代替。行业发展规划或省级相关部门同意文件，则用于证明项目不是孤立设想，而是纳入更高层面行业布局的具体落子。工程造价咨询核定总表

　　这个环节产生的必备档案包括有：➊自然资源部门出具的选址意见书及用地预审意见文件；➋节能评价文件。上述文件与可研批复共同构成后续初设、招标、概算控制的核心依据。若项目依法应当开展环境影响评价、水土保持、洪水影响、文物勘探、社会稳定风险评估等专项工作，应按照行业要求和审批部门意见同步推进，避免把专项论证留到施工阶段补做。

　　（2）编报项目可行性研究报告。在项目立项后，项目建设单位向发改部门报送可行性研究报告（并附规划选址、用地预审、节能评价文件），提出审查批准申请，发改部门审查通过后，下达项目可行性研究报告批复文件。可研阶段要从技术经济可行性、社会效益、资金主要建设条件落实情况、招标方案、风险影响等方面作系统论证；对重大政府投资项目，还应结合咨询机构评估、专家评议、公众参与和风险评估形成结论。

　　需要的材料：➊项目建议书批复文件（已列入有关专项规划的项目无需提供）；➋申请人提交的拟建项目可行性研究报告审批申请文件；➌申请人提交的可行性研究报告文本（含拟建项目社会稳定风险评估专篇和招标核准申请表）；➍自然资源行政主管部门出具的用地预审意见；➎申请人提交的由相关行业主管部门出具的审查意见；➏节能审查意见。以上6项是必须要在报可研时需要完成的。山西省工程造价

　　可研文本不能只堆工程量与投资数，而应把建设必要性、建设规模、建设标准、技术方案、施工组织设想、运行维护、资金筹措、偿债责任、经济社会效益和风险隐患讲透。社会稳定风险评估专篇用于识别征地拆迁、环境影响、公众反对、群体诉求等潜在问题；招标核准申请表用于明确勘察、设计、施工、监理、重要设备材料等项目是否招标、招标范围、招标方式和招标组织形式。自然资源部门的用地预审意见证明土地条件基本成立，行业主管部门审查意见证明技术方案符合行业规范，节能审查意见证明能耗指标可控。六类材料环环相扣，缺一项就可能导致可研批复延期，甚至造成后续初设和招标返工。

　　这个环节产生的必备档案包括有：➊项目建设单位向发改部门提出的项目可行性研究报告批准申请文件（➋附项目可行性研究报告）；➌发改部门对项目可行性研究报告的批复文件。➍按照不同项目，上级要求一并报送的其他附件。可研批复一旦下达，项目建设的范围、标准、投资框架和招标要求基本锁定，后续初步设计、概算编制、采购策划都应以可研批复为基准，不得擅自改变建设性质或大幅突破投资估算。

　　【3】项目初步设计审批

　　可行性研究报告获批后，项目单位组织编制初步设计与概算书并报送到发改部门，提出审查批准申请。发改部门审查通过后，下达初步设计批复文件。初设阶段要把可研确定的“干什么、干多大”转成“怎么干、花多少”，重点审查建设内容、建设标准、总图布置、结构方案、设备选型、施工组织、工期安排和投资概算是否符合可研批复及国家相关标准。初设概算经核定后，是控制政府投资项目总投资的依据；初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。烟台工程造价管路

　　根据工程前期审批流程以及武咨中心全过程咨询服务经验，以《江汉油田公安局看守所建设项目全过程工程咨询服务工作推进方案》分享如下：

　　▲全过程工程咨询介绍

　　【1】背景

　　全过程工程咨询，即是业主在项目建设过程中把工程咨询业务整体委托给一家企业，由该企业提供项目策划、可行性研究、环境影响评价、工程勘察、工程设计、工程监理、造价咨询及招标代理等工程咨询服务活动。发展全过程工程咨询，能够有效提升投资决策水平、提高工程质量、节省投资、缩短工期，对深化建筑业供给侧改革，加快产业转型升级，推动经济可持续发展具有重要意义。

　　在2017年2月，国务院办公厅出台《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）提出，“培育全过程工程咨询，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。”

　　在2021年2月，省住建厅出台《关于印发湖北省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施办法的通知》（鄂建设规〔2021〕2号）鼓励工程总承包项目推行全过程工程咨询服务。

　　在2021年5月，武汉市发改委和武汉市建委出台《关于加快推进我市全过程工程咨询服务的通知》提出，“逐步建立健全与全过程工程咨询服务相适应的项目审批与监管制度，在项目决策与建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性咨询与工程建设全过程咨询。大力实施人才发展战略，培养与全过程工程咨询行业发展相适应的人才队伍，加快跟国际工程咨询模式的接轨。”并且，该文件中明确提出“政府投资、全部使用国有资金投资、国有资金投资占控股或者主导地位的各类建设工程项目和社会投资的建设工程项目优先采用全过程工程咨询服务模式”。湖北省层面也提出，可由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家单位联合实施并明确牵头单位，率先在房屋建筑和市政基础设施领域政府投资和国有资金投资项目中推行全过程咨询。工程造价案例背景介绍

　　【2】必要性

　　（1）提升效率的必要

　　现行工程建设组织方式将投资咨询、环境评价、勘察、设计、监理、招标代理及造价等工程咨询业务碎片化，分别委托不同企业，造成反复招标，前期工作程序冗长，不利于工程项目建设，有必要推进工程建设组织方式改革，采用集约化方式，整合工程咨询业务，统一委托一家企业提供全过程工程咨询服务，以简化程序，提升资源整合效率，加速工程项目建设。尤其对政府投资项目而言，建议书、可研、初设、招标、施工、结算环环相扣，若每家单位只管一段，界面交接就会消耗大量沟通成本；由全过程咨询团队统筹，能把会议、函件、补正、复核的次数降下来。

　　（2）提升质量的必要

　　碎片化带来众多项目的相关责任主体，职责不清，相互扯皮，上下脱节，给业主组织协调与监督管理造成困难，进而影响工程质量。采用全过程工程咨询，能够简化业主与工程咨询方的关系，理清职责，方便监管，改进工程咨询服务质量。咨询总牵头方对策划、可研、勘察、设计、造价、招标、监理等结果进行贯通校核，可在图纸出来前发现可研偏差，在招标前发现设计漏项，在施工前发现概算风险，从源头减少“各管各、各不认”的质量隐患。

　　（3）节约投资的必要

　　碎片化带来工程费用难记其数，不断超过投资概算，业主不得不追加投资，增加投资风险。采用全过程工程咨询能够有效降低管理成本，减少工程建设支出，以及节约工程投资。通过统一投资口径，把估算、概算、预算、招标控制价、变更、结算放在同一套数据链中比较，业主可以在可研阶段就看到初设限额，在初设阶段就看到施工造价，避免“可研很省、初设超概、施工再突破”的被动局面。郑州亚克力水族工程造价

　　（4）廉洁建设的必要

　　如今工程建设领域是贪污腐败案件的多发区，碎片化亦派生了更多廉洁风险点，难以监管，容易滋生腐败。有必要采用全过程工程咨询，大幅度的减少廉洁风险点，铲除滋生腐败的温床。咨询业务集中后，委托关系、服务范围、成果节点和付费依据更清楚，业主与多家供应商私下拆分操作的空间被压缩；同时全过程留痕、统一档案、统一报告，也便于审计和监管部门追溯每个重大决定的依据。

　　【3】重要性

　　（1）有助于发挥投资效率

　　采用全过程工程咨询能够有效缩短建设周期，改进工程咨询质量，提高工程建设水平，降低工程造价，节约工程投资，帮助业主获得更好的投资回报。对看守所、学校、医院、保障房等政府工程而言，早一年建成即早一年形成公共服务能力，投资效率不只体现在省钱，也体现在尽早发挥社会效益。

　　（2）有助于建筑业转型升级

　　全过程工程咨询是建筑业供给侧改革的重要内容，是建筑业转型升级的必由之路，能够帮助企业重组融合，研发创新，流程再造，降低生产经营成本，提升劳动生产率，培养创新型人才与复合型人才。传统咨询企业若只做单环节，难以掌握项目全貌；全过程模式倒逼企业补齐策划、造价、设计、监理、招标、运营评估等综合能力，形成与现代工程管理模式更匹配的服务链。湖南新一工程造价

　　（3）有助于优化投融资环境

　　采用全过程工程咨询能够把招投标环节减少，政府相应审批减少，推进投融资环境改善。这里所说的“减少”，并不是弱化监管，而是通过一次性统筹替代重复委托、通过提前校核减少补正退回、通过综合咨询报告支撑审批决策，使政府投资、国有资金投资和符合条件社会资本项目都能在更透明、可预期的环境中推进。

　　（4）有助于建筑业走出去

　　大量的采用全过程工程咨询，能够造就一支与国际接轨的工程咨询队伍，以进一步发挥湖北人才优势，促进湖北工程咨询企业走出去，服务“一带一路”战略，服务全球工程项目建设。国际工程更看重全周期顾问能力，而非单点报告；全过程咨询可把国内政府项目经验转化为标准化策划、设计管理、造价控制和合同管理能力，为参与海外机场、能源、市政、产业园区等工程提供专业支撑。

　　以江汉油田公安局看守所建设项目为样本，全过程工程咨询的价值不在于某一份可研或某一次招标，而在于把前期审批、专项论证、初步设计、概算控制、招标采购、施工监理和造价跟踪放在同一服务框架内统筹。项目从建议书到初设，每一个节点都由牵头咨询团队提前排雷：用地与规划条件不清，先补选址和预审；能耗与方案不匹配，先调建筑和机电方案；稳评、招标、概算口径不一致，先在可研阶段统一标准。这样既能配合发改、自然资源、财政、住建等部门的审批要求，也能让建设单位少做重复工作，让政府投资在合规、效率、质量和廉洁之间形成良性循环。宿州装饰装修工程造价