〖3〗投资控制机制，概算不超估算、预算不超概算

　　设计阶段是概算、预算的形成阶段，也是投资控制的关键阶段。设计阶段一旦确定工程规模、结构形式、工艺标准和主要材料设备选型，后续招标、施工和结算的造价空间就基本被框定。因此，加强投资控制，首先应建立概算、预算程序与制度，夯实造价控制良好的工作基础。程序清晰、制度健全，概算和预算的编制、审核、调整才有章可循，各阶段投资控制目标才能逐层传递、逐项落实。

　　其次，要提升概算、预算编制质量，将实际投资额严格控制在设计概算之内。编制原则要坚持，编制方法要明确，既不能脱离设计文件高估冒算，也不能为压低投资而漏项少算。初步设计编制的概算不能超过批复估算，否则应重新编制；施工图设计应根据初步设计实行限额设计，保证施工图预算不超过批复概算。

　　编制所依据的设计文件要尽可能详细，工程规模、结构形式、工艺流程等内容应标示清楚，避免编制过程中出现缺项、错项、漏项等风险点。设计文件越具体，概算和预算的编制依据越充分，后续审核和调整的空间也越清晰。

　　然而，超概算、超预算的原因不应过多归责于编制质量，而更多体现在执行环节6，需要改进执行控制。概算和预算编得再准确，如果在招标、合同签订和施工执行中缺乏约束，投资控制目标仍然可能落空。招标投标阶段，应根据最高投标限价，对商务标评分标准进行测定，保证中标价不会出现重大不平衡报价等行为。不平衡报价可能在结算时通过变更、签证等方式放大费用，因此招标阶段就应通过评分规则和合同条款加以约束。合同订立环节，应编制设计概算与合同价分析对比表，分析概算控制程度。

　　如发现问题，迅速寻求对策，保证概算得到控制。合同价是概算控制的重要节点，合同价一旦明显偏离概算，就应分析原因，判断是设计深度不足、招标竞争不充分，还是计价口径存在偏差。合同实施阶段，由于大部分建设费用在此环节发生，概算的控制意义尤为突出。费用发生前，财政或建设单位委托的造价机构应对采购的设备、材料价格进行核定。

　　事中或事后，应及时编制进度款月报、季报、年报，作为概算的控制依据，同时编制资金流量表，与原定费用计划比较，发现问题及时整改。项目结束后，应对概算、预算的执行情况进行全面分析，总结经验教训，持续改进概预算程序与制度以及过程性控制管理办法。只有把设计阶段的“编”与执行阶段的“控”衔接起来，概算不超估算、预算不超概算才有真正的制度保障。

　　〖4〗招标与合同审查，合同价不超预算价

　　基建项目应严格按照招标投标法及政府采购的有关规定，严格界定政府采购内容，并解决好谁组织采购和怎样组织采购的问题。招标采购是造价控制的重要关口，采购范围、采购方式、招标文件深度和合同条件，都会直接影响合同价和后续结算。如为自行招标，建设单位应对整个招标行为负责，严格按照项目审批文件和有关规定组织招标工作，严防各环节可能产生的风险，并主动接受行业及行政管理部门监管。

　　自行招标不等于自由招标，建设单位必须具备相应能力，并建立内部审核、监督和责任追究机制，防止招标过程失控。项目法人也可将合同管理工作委托给专业管理机构，通过实施合同的专业化管理化解招标风险。专业机构参与合同管理，可以弥补建设单位经验和人力不足，但委托不等于免责，项目法人仍应承担主体责任，对合同关键条款和重大风险进行把关。

　　即使是委托招标，建设单位也应做好配合工作，审核招标文件是否达到必需的深度，避免后续签订合同的不确定性。招标文件及合同发布前，招标流程及内容应获得本单位财务、审计、纪检监察、法务等部门的书面认可，确认合同价在预算限定范围内。财务部门关注资金安排和支付条件，审计部门关注计价依据和风险控制，纪检监察关注程序合规，法务部门关注合同条款的合法性和可执行性。

　　多部门书面认可，既是对招标文件的联合审查，也是对合同价不超预算价的程序保障。合同一经签订，不得再转包或肢解分包。转包和违法分包会打乱合同责任链条，增加质量、安全和造价风险，必须从合同签订和履约监督两个环节严加防范。项目相关单位都应建立严格的合同管理制度，树立合同约束意识，检查督促合同约定条款的实际执行。合同管理不能停留在签订阶段，而应贯穿合同交底、履约跟踪、变更签证、付款审核和结算确认全过程。

　　〖5〗建设控制机制，结算价控制在合同价允许浮动范围内

　　基建项目应严格实行预算管理和工程监理制度，实施量、价双重控制。建设过程中严禁擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设投资。建设规模、建设标准和建设内容一旦擅自改变，合同价和预算控制就会失去基础，结算超合同价也就在所难免。如涉及重大事项需要项目变更，应按照基本建设重大事项报告制度执行，不得瞒报、虚报；超出施工合同范围的工程变更应相应调整施工预算，或对新增工程量单独招标。变更管理应做到事前有论证、事中有记录、事后有确认，防止先施工后补手续，避免变更成为抬高造价的通道。

　　年度资金预算建议数应根据项目概算、建设工期、年度投资和资金计划、上年度项目各类资金结转情况等提出。筹资规模应结合预算额度确定，规模和筹资结构皆须体现成本意识。工程物资须符合设计标准和合同要求，加强采购、验收、付款控制。工程进度款支付应按规定程序进行，并预留一定比例的工程质量保证金。进度款支付既不能超付，也不能无故拖欠；超付可能造成资金风险，拖欠则可能影响施工组织和工程质量。施工方应严格按照施工图纸施工，认真执行施工合同和控制工程造价。

　　施工完成后质量合格，编制工程结算书，经建设单位核量、审价认可，确定工程结算价款。建设阶段的造价风险有造价超支直接引起的，也有因质量、安全、工期等风险引发的，协同管控要求较高，需要持续改进和优化管理流程，以满足《建设工程质量管理条例》等文件对结算价不超合同价一定比例的管控要求。结算价控制不是孤立的核价工作，而应与质量验收、工期履约和变更签证管理结合起来，形成量、价、质、期的协同控制。

　　〖6〗竣工决算控制，决算价原则上不超核定投资概算

　　基建项目竣工后，建设单位应及时组织工程验收，对遗留问题和在验收中发现的新问题进行处理。验收是竣工决算的前提，遗留问题不处理、验收结论不明确，决算就难以真实反映工程实际。应委派专人负责组织、协调和监督竣工决算的编制，无特殊情况，应在国家规定的期限内完成。项目投资调整幅度不超国家规定的范围，无虚列建设成本、隐匿结余资金等现象。决算报告应经审计认可，呈报财政部门审批。

　　竣工决算审计应重点关注建设成本是否真实、工程量是否准确、变更签证是否合规、资金支付是否与合同和验收相符，防止高估冒算、虚列成本和资金滞留。竣工决算批复后，按照规定办理档案归档和资产移交。确认移交的资产，应按国家规定的计算原则编制固定资产原值明细表，转入企业会计核算和管理。对于实际投入使用但超时限未办理竣工决算的，根据实际投资暂估入账，转作相关资产管理。竣工决算不仅是一个财务收口环节，也是项目资产形成和后续运营管理的基础，决算数据真实准确，资产移交和绩效评价才有可靠依据。

　　▲创设“协同治理”的造价风险控制支持体系：政府、市场与公众协同发力

　　工程造价风险涵盖自身固有风险和衍生风险，其产生根源既包含客观因素，也涉及人为因素。因此，风险管理需整合企业管理与项目管理理论，借助流程再造以及有效的协同机制，将单一主体管控模式转变为利益相关者共同管控模式，把造价控制与组织建设、融资用资、监督评价等业务有机融合，构建利益共享、协同治理的造价风险控制支持体系。在该体系中，政府处于全面统筹协调的主导地位，既能有效调节与规范建筑市场，又能激发其他组织的自治能力，推动市场组织对市场化机制的合理运用以及社会公众的实质性参与，从而有效规避造价风险。协同治理不是把责任简单分摊给多方，而是让政府、市场组织和社会公众在各自职责范围内形成互补，使造价风险控制从单一主体管控走向多方协同。

　　〖1〗政府统筹，制度安排、政策调控与跨部门协调

　　政府作为公共权力的代表，在造价风险源头治理、过程治理以及治理实施效果方面均具有显著优势，其主导作用主要体现在制度安排与机制设计层面。政府通过制定一系列政策法规，为基建项目造价管理提供基本框架与标准；适时推出相关财政政策、货币政策等手段，调控基建投资规模与方向，避免盲目投资，从源头上为造价风险防控保驾护航。同时，政府具有高位推动各职能部门“守责尽责”的优势，在提升政策法规执行力的同时实施对造价风险的有效控制。政府统筹协调的重点，不是代替项目法人管理项目，而是通过制度、政策和监管，为市场主体提供稳定预期和公平环境。

　　例如，建设主管部门建立健全企业信用评价体系，监督检查招标投标、合同签订与执行等环节，确保造价活动合法合规；财政部门对财政性投资项目资金的拨付及使用进行跟踪管理；审计部门开展专项审计，保障财政资金安全、高效使用，提升项目造价的合理性。此外，政府还应主动做好服务工作，建立跨部门协调机制，将工程造价信息平台纳入地方政府电子政务服务体系建设，实现大数据资源共享，及时发布准确的材料价格、人工成本等信息，为市场主体提供参考。政府统筹协调还应体现在跨部门信息共享和联合监管上，避免各部门各管一段、信息不通，导致造价风险在不同环节之间转移和累积。

　　〖2〗市场自治，建设方、施工方与咨询机构各守其责

　　经济下行压力下，市场组织间的合作共赢能够缓解政府宏观治理的压力。基建项目运行过程中，围绕造价博弈的主要力量为建设方和施工方，若盈利性目标体现不当，会直接导致双方矛盾加剧，进而放大造价风险。因此，明确不同组织在造价控制中的职责，是实现合作共赢的基础。建设方不能把造价控制简单理解为压价，施工方也不能把盈利建立在变更签证和索赔上，双方应在合同框架内形成合理的风险分担和利益共享机制。

　　为规避造价风险，建设单位在项目前期就应编制合理的投资估算和设计概算，在项目实施过程中通过招标选择合适的施工企业和供应商，并严格控制工程变更。与此同时，施工企业不应一味通过串标、不合理变更等手段增加造价，而应通过优化施工方案、加强成本管理等措施来控制造价，在施工过程中合理安排人力、物力资源，减少浪费，兼顾工程质量和造价控制。

　　作为第三方的造价咨询机构，应秉持客观公正的原则，凭借专业知识和经验，为项目提供造价咨询服务，严防资质挂靠、出具虚假报告等不规范现象，以免影响其在造价风险控制中发挥作用。社会组织可发挥更大作用，完善行业自律规则，加强对会员单位的指导，促进各市场主体之间的沟通与合作，建立长期稳定的合作关系，共同应对造价风险。市场组织自治的关键，是形成行业内的规则约束和信用约束，使企业从短期博弈转向长期合作，从压低价格转向提升管理和效率。

　　〖3〗公众参与，需求表达、监督反馈与渠道拓宽

　　社会公众作为基建项目的最终使用者，其需求表达能够对项目的规划和设计产生影响，进而间接影响造价。因此，在项目决策过程中，尤其是在一些城市公共设施建设项目中，应充分尊重公众意愿，将公众合理建议纳入项目方案，避免后期不必要的变更和成本增加。公众参与不是形式上的征求意见，而应在项目前期把使用需求、功能配置和环境影响等问题充分讨论，使设计方案更贴近实际需要，减少后期因功能不符或群众诉求变化引起的变更。

　　社会公众的监督与反馈对造价风险控制具有一定的积极作用，社会公众可以通过多种渠道对基建项目造价进行监督，如参与项目听证会、向媒体曝光等，公众的监督促使建设单位和施工企业规范造价行为。然而，目前公众参与决策的深度和广度有限，应开展造价知识普及活动，提高公众的监督能力；拓宽公众参与渠道，如建立专门的网络平台、热线电话等，及时收集和反馈公众意见，充分发挥公众参与的积极意义。公众参与的价值，不仅在于发现问题，更在于形成外部监督压力，使造价管理更加公开透明，减少不合理变更和资金浪费。

　　风险问题无法被彻底消除，只能通过不断完善风险防控机制化解。流程再造不仅是一项系统工程，更是一个持续改进的过程。在基建项目管理中，流程再造有助于建立健全造价风险控制机制，增强风险防控能力。拓展流程再造的研究方向对于推动基建项目管理创新和转型升级具有重要意义。

　　项目管理中若能进一步关注人员素质的提升，大数据、人工智能等新技术的应用，以及项目管理法规和标准的完善，新基建项目将为实体经济的抗风险、保增长带来新的机遇。

　　总体来看，基建项目造价风险控制需要把设计阶段的概预算控制、招标合同阶段的合同价控制、建设阶段的结算价控制和竣工阶段的决算控制串联起来，并通过政府统筹、市场自治和公众参与形成协同治理支持体系，使造价风险控制从单一环节、单一主体走向全过程、多主体协同，为基建项目投资安全和高效实施提供更可靠的保障。