建筑司法鉴定行业承接上篇对国家发展改革委答复的前八个招投标疑难问题的解析，本文将继续深入探讨其余八个同样极具代表性的实务难题。这些问题进一步触及招标条件设定、市场准入与行政监管的边界、关键法律术语的理解、国有企业认定标准以及新兴承包模式下的招标范围界定等深层次议题。准确的答案不仅有助于消除实践中的困惑与争议，更是引导招投标活动在法治轨道上规范运行、持续优化营商环境的重要指引。以下为对下篇八个问题的详细梳理与延伸解读。

　　▲问题十：施工招标中“设计图纸”深度要求的界定

　　【问】在理解和适用《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发展改革委等七部委令第30号）第八条关于施工招标应当具备的条件，特别是第（四）项“有招标所需的设计图纸及技术资料”时，产生一个普遍疑问：此处所要求的“设计图纸”，究竟需要达到何种设计深度？是达到初步设计深度即可，还是必须完成并取得审查批准的施工图设计文件？在施工图尚未完成审批的情况下，仅依据初步设计图纸启动施工招标，是否符合该条规定？

　　【答复】国家发展改革委的答复并未强制规定统一的设计深度，而是将决定权赋予了招标人，并援引了更高层级的法规作为依据。答复引用《建设工程勘察设计管理条例》第二十六条，阐明了不同阶段设计文件应达到的标准：初步设计文件应满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要；施工图设计文件则应满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要。上海司法鉴定费

　　基于此，答复明确指出：《工程建设项目施工招标投标办法》对“设计图纸”的具体设计深度未作刚性规定。招标人有权根据项目所属行业的惯例、管理规定以及项目的实际特点和需要，自主决定是采用初步设计图纸还是施工图设计文件作为招标依据。

　　【深度解读与实务指引】此答复体现了招投标管理的灵活性与务实性，适应了不同工程项目的复杂性和多样性。

　　•初步设计招标的适用场景：对于技术复杂、建设周期长或有特殊工艺要求的重大项目（如大型工业厂房、水利枢纽、轨道交通工程），为缩短建设周期，常采用初步设计招标。此时招标文件中的工程量清单可能是概算工程量，合同可能采用成本加酬金或单价合同模式，待施工图完善后再进行价格调整。此举能提前确定施工总承包单位，实现设计与施工的早期衔接。

　　•施工图招标的普遍性：对于常规的房屋建筑、市政道路等项目，通常要求完成施工图设计及审查后招标，以确保工程量清单的准确性，便于采用总价合同，控制投资风险。司法鉴定回复函

　　•关键考量因素：招标人决策时需综合考虑：项目技术成熟度、工期紧迫性、设计周期、造价控制模式（总价包干或单价合同）、以及行业主管或投资主管部门的具体要求。无论采用何种深度图纸招标，都必须确保图纸和技术资料能够清晰界定工程范围、主要技术标准和关键参数，足以让投标人进行合理的报价与施工组织设计，这是满足“有招标所需”这一法定条件的核心。

　　▲问题十一：取消对经营范围的限制是否意味着取消所有行政许可？

　　【问】《国家发展改革委办公厅、市场监管总局办公厅关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727号）明确规定，不得以营业执照记载的经营范围作为审查投标人资质的依据。这是否意味着，任何企业，即使未取得《医疗器械经营许可证》或进行备案，也可以投标参与第二类、第三类医疗器械的销售或服务项目？如果招标文件未作明确规定，是否所有企业都能承做此类业务？倘若如此，国家设立的医疗器械行政许可与监管制度还有何意义？

　　【答复】国家发展改革委对此给予了清晰且坚决的澄清。答复强调，727号文的规定绝不意味着取消了依法设立的行政许可制度。该文件的核心精神在于纠正“以照代证”、“以经营范围形式审查代替实质资质许可审查”的错误做法。司法鉴定新形式

　　答复明确指出：如果招标项目所涉及的业务领域，是国家法律、行政法规规定必须取得特定行政许可或完成备案后方可从事的（如医疗器械经营、建筑施工、危险化学品生产等），那么招标人必须依法对投标人是否已经取得该行政许可或备案证明进行审查。未取得相应许可或备案的投标人，不具备从事该特定活动的法定资格，其投标应属无效。

　　【实务警示与操作要点】此问题触及了“放管服”改革中“证照分离”的精髓。

　　1.“照”与“证”的区分：“照”指营业执照，记载企业的普遍经营活动范围；“证”指行政许可，赋予企业从事特定、受限活动的资格。727号文禁止的是以前者不合理地限制或替代后者。

　　2.招标人的正确做法：在编制招标文件时，对于依法需许可的领域，应在“投标人资格要求”章节中，明确列出必须持有的具体行政许可证书名称、编号或备案号（例如：“投标人必须具备有效的《医疗器械经营许可证》（经营范围包含第三类医疗器械）”），并要求在投标文件中提供证书复印件等证明。资格审查时，应核验证书的真实性与有效性。

　　3.监管意义：行政许可制度是国家对涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特定行业进行事前风险管控的重要手段。招投标活动必须尊重和维护这一监管框架，绝不能通过模糊处理使其形同虚设。文书司法鉴定条件

　　▲问题十二：取消资质后，绿化类项目如何设定投标人要求？

　　【问】自住房和城乡建设部取消城市园林绿化企业专项资质后，并明令不得以任何方式强制要求将相关资质作为承包条件。以往，招标人通常通过要求投标人营业执照经营范围包含“园林绿化”来设置门槛。但727号文又禁止以经营范围作为依据。那么，对于绿化工程、人工造林等项目，招标人应如何科学、合规地设置对投标人的要求呢？

　　【答复】答复再次肯定了727号文的原则，并提供了明确的路径指引。核心逻辑是：对于已取消行政许可或资质管理的行业，招标人应从注重投标人的“实际履约能力”出发设定要求，而非形式化的“证照记载”。

　　具体而言，招标人可以依据项目的具体特点、规模和技术复杂程度，从以下几个方面对投标人提出合理要求：

　　•业绩要求：要求投标人提供过往完成的类似规模、类似类型的绿化工程项目业绩证明（如合同、竣工验收证明），并设定合理的业绩数量、规模或质量等级门槛。

　　•技术人员要求：要求投标人拟派项目经理、技术负责人等关键岗位人员具备相应的专业职称（如园林工程师、林业工程师）、职业资格或类似项目的管理经验。南江司法鉴定所

　　•施工机具设备：要求投标人拥有或承诺投入满足项目需要的专业施工机械设备。

　　•财务状况：要求投标人具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度。

　　•信誉要求：要求投标人近年无重大质量、安全事故记录，无违法违规行为等。

　　这些要求应具体、明确、与履行合同直接相关，且不得存在歧视性或排斥潜在投标人的情况。

　　▲问题十三：《招标投标法实施条例》第七十条中“规定”的范围如何界定？

　　【问】《招标投标法实施条例》第七十条规定了对“依法必须进行招标的项目的招标人不按照规定组建评标委员会”的处罚。请问，此条款中的“规定”一词，其涵盖范围是什么？除了国家法律和行政法规的明文规定外，是否也包括部门规章、规范性文件，乃至招标人自己编制的招标文件中的相关规定？

　　【答复】国家发展改革委对此作出了严格的限定性解释。答复明确指出，第七十条中的“规定”一词，特指国家层面具有普遍约束力的、关于如何依法组建评标委员会的法定要求。

　　其具体范围包括：

　　1.法律：《中华人民共和国招标投标法》。如何介入司法鉴定

　　2.行政法规：《中华人民共和国招标投标法实施条例》。

　　3.部门规章：如原国家计委等七部委联合发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》等。

　　4.行政规范性文件：国家发展改革委等部委发布的涉及评标委员会组建的规范性政策文件。

　　答复特别强调，招标文件中的自行规定，不属于此条款所指的“规定”范畴。招标文件的规定是招标人与潜在投标人之间的契约性约定，若违反，可能承担违约责任，但不直接构成第七十条所指向的、可招致行政处罚的违法行为。

　　【法律内涵解析】此答复厘清了“法定责任”与“合同责任”的边界。评标委员会的组建（如专家来源、比例、抽取方式、回避制度等）事关评标公正性的根本，因此由国家法律法规进行强制性规范。招标人必须遵守这些上位法规定，而不能通过招标文件自行创设或降低法定标准。若招标文件的规定严于法定要求，通常可行；但若低于或违背法定要求，则该部分文件内容无效，且招标人可能因违反法定程序而受到监管部门的处罚。

　　▲问题十四：如何准确理解“单项合同估算价”？

　　【问】《必须招标的工程项目规定》（16号令）第五条设置了服务、施工、货物采购必须招标的金额标准，其中涉及“单项合同估算价”。这一概念应如何具体理解？例如，监理费若按国家收费标准测算为150万元，这150万元是否可直接视为“合同估算价”？再如，安全影响评估费无统一收费标准，通过市场询价得到150万元的参考价，这个价格是否也算“合同估算价”？“合同估算价”是否等同于按收费标准计算或市场询价后、未经任何价格竞争（如下浮）的原始金额？恒信司法鉴定

　　【答复】国家发展改革委对“合同估算价”给出了具有操作性的定义。答复指出，“合同估算价”是指采购人（招标人）在招标前，为合理确定采购方式，依据一定依据和方法预先估算的、可能形成的项目合同金额。

　　其估算依据主要包括：

　　1.有计价规定时：应依据初步设计概算中对应的费用、国家或行业发布的有关计价规定（如监理费收费标准）以及当前的市场价格水平等因素进行综合估算。

　　2.无计价规定时：可根据初步设计概算提供的工程量，结合当前市场价格水平进行合理估算。

　　【实务应用指引】此答复明确了“合同估算价”的性质是“预估”，而非最终签约价。

　　•对于有收费标准的服务（如监理）：按收费标准测算的金额（如150万元）是一个重要的计算基础，但采购人仍需结合项目复杂程度、市场供需状况等因素进行合理性判断，最终确定一个用于比对的“估算价”。它未必是未来中标价，但用于判断是否达到强制招标门槛。

　　•对于无收费标准的服务或货物：通过市场询价、历史数据、专家咨询等方式获得的“市场价格水平”是主要依据。采购人需进行审慎的、有依据的估算，并保留估算过程记录，以证明其估算的合理性。安庆司法鉴定所

　　•与“预算”和“中标价”的关系：“合同估算价”通常接近或略高于项目预算中对该分项的安排，是采购决策的起点。它不是未来必须支付的价格，经过招标竞争后，最终签订的合同金额（中标价）可能低于估算价。判断是否必须招标，是以“估算价”与法定规模标准进行比较，而非未来的“中标价”。

　　▲问题十五：如何界定“国有企业”及“占控股或者主导地位”？

　　【问】关于16号令及770号文中对国有企业及控股地位的认定，存在两个具体疑问：（1）16号令中“使用国有企业事业单位资金”的“国有企业”，是指国有独资企业，还是也包括国有控股（含绝对控股和相对控股）企业？（2）770号文规定“占控股或者主导地位”参照《公司法》关于控股股东和实际控制人的定义理解。这是否意味着，只要国有企业投入项目的资金所享有的表决权足以对项目建设的决议产生重大影响，即构成“占主导地位”？例如，一个由国有控股企业（国有股51%）与外资企业合资的项目，国有控股企业出资60%，外资出资40%。虽然按国有股权比例折算的国有资金仅占项目总资金的30.6%（60%*51%），但国有控股企业因其60%的出资额，在项目公司的表决权上已占绝对优势，能够对项目建设决议产生重大影响。该项目是否仍属于必须招标的范围？

　　【答复】国家发展改革委的答复非常明确且具体：

　　（1）关于“国有企业”的范围：“使用国有企业事业单位资金”中的“国有企业”，包括国有独资企业、国有绝对控股企业和国有相对控股企业。即只要国有资本在企业中拥有控制性影响力，该企业即被视为本条款意义上的“国有企业”。

　　（2）关于“占控股或者主导地位”的认定：完全采纳了770号文参照《公司法》的解释。它关注的是资金投入方在项目决策机构（如项目公司股东会、董事会）中所享有的实际表决权影响力，而非简单机械地计算国有股权比例折算后的资金占比。环境类司法鉴定

　　针对所举的例子，答复明确指出：在该项目中，国有控股企业出资60%，依据《公司法》及公司章程，其享有的表决权已足以对项目公司的股东会决议（包括重要建设事项的决议）产生重大影响。因此，该项目属于“国有资金占主导地位”的情形。在此前提下，只要该项目的勘察、设计、施工、监理及重要设备材料采购等任何一个单项的合同估算价，达到了16号令第五条规定的相应标准（100万、400万、200万），该单项采购就必须依法进行招标。

　　【核心要义】此答复确立了以“实际控制力”而非“纯粹股权穿透计算”作为判断标准的原则，更符合商业实践和公司治理的现实，确保了国有资金在具有实质影响力的项目中，其采购活动仍受到强制招标制度的约束，以保障公共利益和防止利益输送。

　　▲问题十六：工程总承包（EPC）项目的依法必须招标范围如何确定？

　　【问】现行法规将招标项目分为服务、施工、货物三类，并设定了不同的招标限额（100万、400万、200万）。那么，对于囊括了设计、施工、采购全部或多项内容的工程总承包（EPC）项目，应当归入哪一类？其必须招标的限额又该如何确定？

　　【答复】国家发展改革委依据发改办法规〔2020〕770号文的规定，给出了清晰的“拆分计算、单项比对”规则。对于属于16号令第二至四条规定范围（即使用国有资金、国家融资或特定基础设施项目）内的项目，如果发包人采用工程总承包方式发包：

　　在进行是否必须招标的判断时，应将总承包合同的预估总价，按其内容构成合理拆分为施工、货物、服务等几个主要部分，并估算出各部分的合同金额。然后，将拆分后的各部分估算价，分别与16号令第五条的对应标准进行比对。湖南司法鉴定减半

　　只要其中任何一部分的估算价达到了其对应的法定规模标准，即：

　　•施工部分估算价≥400万元人民币，或

　　•货物部分估算价≥200万元人民币，或

　　•服务部分（如设计）估算价≥100万元人民币，

　　那么，这个工程总承包项目（作为一个整体）的发包，就属于依法必须进行招标的项目，必须通过招标方式选择工程总承包单位。

　　【实务操作详解】此规则解决了EPC模式下的法律适用难题。

　　1.估算与拆分：在项目策划或初步设计阶段，发包人需对EPC总价进行专业拆分和估算。例如，一个预计总投资1亿元的化工厂EPC项目，可能估算出设计费800万元、设备采购费5000万元、建安工程费4200万元。

　　2.比对判断：将拆分结果与标准比对：设计费800万元>100万元；设备采购费5000万元>200万元；建安工程费4200万元>400万元。三项均远超标准。

　　3.结论：该项目EPC总承包发包必须依法进行招标。

　　4.意义：此规定防止了通过将项目“打包”成EPC模式，从而规避其中达到法定规模标准的施工、货物或服务部分应进行招标的程序要求，确保了在国有资金投资的重要项目中，竞争机制在整体层面得以贯彻。

　　至此，对国家发展改革委集中答复的十六个招投标行业疑难问题的完整解读已全部呈现。这些问题犹如一张精准的“问题地图”，揭示了当前招投标实践中最为集中和棘手的模糊地带。权威部门的这些解答，不仅为各方主体提供了明确的行为准则，也深刻反映了国家在持续深化“放管服”改革、优化营商环境背景下，致力于构建更加公平、高效、透明招投标市场秩序的坚定决心与政策智慧。准确理解并运用这些答复精神，是所有市场参与者实现合规经营、防范风险、提升竞争力的必修课。盐城司法鉴定现场