迎泽区综合预算编制办法2025年8月，国务院办公厅正式转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，以下简称“84号文”），针对当前大量已进入建设或运营阶段的PPP项目，提出一系列精细化、分类别的管理措施。该文件旨在全面提升项目运营质量与公共服务供给效能，推动PPP模式健康可持续发展，助力经济社会平稳运行。84号文的出台，被建筑行业视为一项重大政策利好。其中，关于专项债资金支持及社会资本方垫付建设成本有序回收的规定，有望实质性改善建筑企业长期面临的现金流压力，为行业注入新一轮发展动力。

　　▲PPP模式的发展困境与现实挑战

　　政府与社会资本合作（PPP）模式在我国推行已逾十年，在交通、市政、片区开发、生态环保、水利等诸多领域落地大量项目。据明树数据统计，截至2023年2月，全国已完成社会资本方招标的存量PPP项目共计9685个，总投资规模约16.2万亿元。PPP模式在拓宽公共服务供给渠道、推动基础设施现代化、促进经济稳定增长和结构优化等方面发挥了重要作用。

　　然而，随着项目大规模推进并陆续进入运营阶段，一系列结构性矛盾也逐渐暴露，制约着该模式的可持续性。

　　一方面，当前约70%的PPP项目已进入运营阶段，政府需依照合同履行付费责任，加之部分在建项目仍需继续投入，形成持续的财政支出压力。根据明树科技的测算，2024年至2033年间，全国政府在PPP项目中的支出责任总额将达到8.31万亿元，其中仅2024年一年，支出规模便高达8419亿元，地方财政承压明显。预算编制改革的意义和作用

　　另一方面，对于参与项目的建筑企业而言，完工项目回款缓慢、资金被大量占用已成为影响企业健康发展的突出难题。不少企业陷入“项目越多、现金流越紧”的恶性循环。以某大型建筑企业为例，其2024年年报显示，公司经营活动产生的现金流量净额仅为12.15亿元，较2023年同期的36.71亿元出现大幅下滑，主要原因正是PPP项目回款速度放缓。截至2024年末，该企业因PPP项目形成的长期应收款已达413.8亿元，较上年再增51亿元。资金沉淀规模持续扩大，严重制约企业流动性，抬升财务风险。

　　▲84号文的核心内容与制度突破

　　〖1〗分类施策，强化依法履约

　　84号文坚持以问题为导向，提出按项目类型与阶段实施差异化治理。地方政府需结合当地发展需求、项目属性与财政可承受力，合理确定项目推进优先级，优先支持具有一定收益能力的项目。

　　对于在建项目，接近完工的应加快收尾、验收与决算，争取早日运营产生收益；对推进缓慢的项目，则应重新评估建设内容，研究通过压缩规模、优化标准、调整配套等方式控制投资成本，避免资源浪费。

　　针对已投入运营的项目，文件强调依法依约履行付费义务，要求地方政府将相关支出全额纳入预算管理，并严格依据绩效评价结果及时支付。此举从制度层面为社会资本的合法权益构筑了坚实保障。加快预算编制工作会议

　　〖2〗加大政策支持，破解资金瓶颈

　　84号文中最受建筑企业关注的是其明确的资金支持政策。对于符合条件的在建PPP项目，允许地方政府通过统筹一般债、专项债等资金，弥补项目建设成本中政府应承担的部分。对已运营项目，不仅运营补贴等支出应纳入预算，还可安排专项债券资金，用于有序解决社会资本方垫付的建设成本问题。专项债的注入，将有效缓解地方政府短期支付压力，加快建筑企业应收账款回收，提升资金周转效率。

　　▲政策机遇与现实挑战并存

　　84号文为行业指明了方向，但也预示着新一轮资源竞争的开始。企业需理性辨识其中的机遇与风险。

　　机遇一：运营能力价值凸显。政策强调“真运营”导向，项目的长期盈利能力与服务品质成为获取政府支付的关键。行业竞争逻辑正从“工程利润”向“运营价值”转变。具备优秀运营管理和成本控制能力的企业，不仅能获得更稳定的现金流，还将在专项债资金分配中占据先机。运营能力将成为企业差异化竞争的核心，带来更高市场估值与议价实力。

　　机遇二：存量资产并购窗口开启。行业出清为实力企业提供整合机遇。部分资金紧张或运营能力不足的中小社会资本可能退出市场，现金流充裕、综合能力强的企业可借机收购优质存量资产，实现低成本扩张与市场份额提升。关键在于建立专业尽调与风险评估体系，确保并购决策的科学性与安全性。预算编制单位是否必须招标

　　挑战一：地方财政资源分配博弈。尽管84号文明确专项债可用于化解存量项目债务，但实际执行中仍面临资源争夺。截至目前，未发行的专项债额度约1万亿元，需同时支持新建项目与化解存量债务。地方政府在“促投资”与“去存量”之间的权衡，可能导致部分项目资金落实进度不及预期。建筑企业需认识到，并非所有项目都能平等获得支持，收益高、社会效益好的优质项目将更受青睐。

　　挑战二：项目合规与绩效的终极考验。84号文重申“按效付费”，依法履约的前提是项目本身合规且运营达标。历史上存在操作不规范、绩效体系不完善等问题的项目，即便在新政下，仍可能因审计、评估等程序障碍导致回款延迟。尤其对于在实施方案、采购程序或合同条款方面存在瑕疵的项目，可能面临复杂的整改与重新认证流程，耗费时间与资金成本。建筑企业需提前对存量项目开展全面合规体检，识别潜在风险。

　　▲对建筑企业的深层影响与转型推动

　　政策影响具有明显的结构性特征，表层是现金流改善，深层则推动企业商业逻辑重构。

　　〖1〗明确现金流改善路径。通过专项债注入与政府支出责任入预算的双重保障，84号文从制度层面破解了应收账款回收难题。建筑企业被长期占用的资金有望逐步释放，经营现金流将得到实质性改善，融资压力与财务成本随之缓解。对PPP项目规模较大的央企与国企而言，这一变化将显著增强企业造血功能，为后续发展奠定基础。公路工程概算预算编制方法

　　〖2〗修复资产负债表，提升再融资能力。随着PPP项目回款预期明确，建筑企业资产负债表将迎来系统性修复。长期应收账款等流动性较低的资产转化为现金，有助于降低资产负债率，优化流动比率等关键指标，重塑资本市场对企业价值的认定。健康的财务结构将助力企业信用评级提升，拓宽融资渠道，降低融资成本。

　　〖3〗倒逼企业向“投建营”一体化转型。政策将付费与绩效紧密挂钩，推动项目重心转向“服务质量”，运营能力成为核心竞争力。企业必须关注项目全生命周期价值，扭转“重建设、轻运营”的短视行为，从工程承包商向“投资-建设-运营”综合服务商转型。这一转变要求企业在组织、人才、考核等层面进行系统性重构，以适应PPP新发展阶段的要求。

　　〖4〗行业分化加剧，强者恒强格局巩固。政策红利并非均享，资源将更多向政商关系良好、操作规范、运营出色、资本雄厚的央企和国企集中。这类企业在项目筛选、资金争取、并购整合中优势明显，而中小型企业生存压力加大，行业集中度进一步提升，竞争维度从价格转向综合实力。

　　▲建筑企业的破局之道与战略选择

　　面对新政，建筑企业应化被动为主动，将政策导向转化为内生改革动力，系统性推进战略升级。

　　〖1〗战略层面：分类施策，掌握化解主动权。企业应主动对存量项目开展“全面体检”，按“优先保障、争取支持、协商退出、战略持有”等类型制定“一项目一策”的解决方案。积极与地方政府及实施机构对接，结合地方财政实际，提出建设规模调整、融资结构优化、债转股或提前终止补偿等可行方案，掌握化解进程主导权。我国政府预算编制过程包括

　　〖2〗运营层面：苦练内功，以绩效锁定回报。84号文核心在于“按效付费”，运营能力直接决定收益稳定性。企业应将运营管理提升至战略高度，投入资源加强专业团队建设、数字化管理平台搭建与精细化成本控制。通过提升服务品质、优化运营成本，确保绩效评价优秀，从而锁定政府支付，并为承接后续运营类项目积累核心竞争力。

　　〖3〗财务层面：创新融资模式，构建资本闭环。除依赖专项债外，企业应积极探索多元化融资与退出渠道。对进入稳定运营期、现金流良好的优质项目，可推动通过发行类REITs、ABS等实现资产证券化，加速投资回收。同时，探索与保险资金、产业基金等长期资本合作，通过股权融资、资产转让等方式优化资本结构，打通“投-建-运-退”完整闭环，从根本上解决资金占用问题。

　　〖4〗风控层面：重构决策体系，源头防控风险。84号文实施后，企业应转变投资理念，建立基于财政健康度、市场需求、项目效益与合规性的投资决策模型，重点考察地方政府财力、履约记录与治理水平。选择自身具备技术、运营优势的细分领域做深做透，摒弃盲目追求规模的发展模式。同时，建立健全覆盖项目全生命周期的风险管控体系，从源头杜绝新的现金流陷阱，护航企业可持续发展。

　　84号文为建筑行业带来了期待已久的政策曙光，但现金流的改善仅仅是起点。其更深层意义在于推动企业从“挣工程的钱”转向“挣运营的钱”，从“规模扩张”走向“质量生存”，真正完成从“施工队”到“可持续运营商”的身份蜕变。那些能够率先拥抱运营、夯实合规基础、善用资本工具的企业，将在新一轮行业洗牌中构筑起坚实壁垒，实现真正的高质量与可持续发展。预算编制单位可以投标么