市政工程概算预算编制依据在工程建设领域，从招投标、合同签订到施工、竣工结算的全过程中，发承包双方因对合同条款、计价规范、现场事实的理解差异，不可避免地会产生各类造价纠纷。这些纠纷往往牵涉复杂的专业技术判断与法律适用问题，妥善解决对于保障项目顺利收官、维护各方合法权益至关重要。本文梳理了实践中具有代表性的若干造价争议案例，从施工单位、咨询单位及建设单位等多方视角切入，深入剖析其核心法律与计价焦点，旨在提炼出具有普遍参考价值的解决思路与防范建议。

　　▲案例一：单价争议——施工厚度变化能否成为调减单价理由？

　　【问题聚焦】

　　施工单位在竣工结算中遇到一项单价争议：关于“水泥稳定碎石回填”项目，合同约定单价按平方米计取。项目特征描述中注明厚度为“管顶25cm以上至道路结构层”。招标图纸未明确道路结构层具体类型与厚度，后经图纸会审及施工方案确认，实际施工厚度为49厘米。然而，业主审计部门提出，在编制招标控制价时，该单价是基于85厘米的厚度测算的，因此要求按比例调减（核减）综合单价。施工单位认为此举不合理，争议僵持不下。税务局规范预算编制的措施

　　【深度剖析与解决路径】

　　此争议的核心在于综合单价的合同地位与风险分配。

　　1.单价的性质：在工程量清单计价体系中，投标人报出的综合单价是经过市场竞争形成的、对完成“单位工程量”所需全部费用的报价。一旦中标并写入合同，该单价对双方具有法律约束力。其形成过程（如何测算、基于何种假设厚度）属于投标人的商业决策和内部成本测算范畴，不构成对发包方的公开承诺，也不应成为结算时调整单价的依据。

　　2.风险的划分：本项目特征描述存在模糊之处——“至道路结构层”。道路结构层的具体厚度属于工程范围与标准问题。通过图纸会审和施工方案明确了实际厚度为49厘米，这实质上是对原招标文件中不明确之处的澄清与确认，构成了合同履行依据的一部分。承包人按确认后的49厘米厚度施工并完成了合格工程，已履行了合同义务。招标控制价编制时的假设厚度（85厘米）与最终实施厚度（49厘米）的差异，属于招标阶段的信息不准确或深度不足带来的风险。根据风险分配的一般原则及《建设工程工程量清单计价规范》精神，工程量清单项目特征描述不符的责任风险，通常应由招标人（发包人）承担。承包人基于澄清后的、更薄的厚度完成工作，并未因此获得超额利润（单价是包干的），发包人要求按控制价编制时的“虚高”厚度来反算并调减已约定的单价，缺乏合同与法律依据。苗店镇政府部门预算编制

　　3.解决建议：施工单位应坚持以合同约定的综合单价进行结算。可与审计部门沟通，重点阐述：（1）合同价款的结算应依据合同约定的计价方式，而非招标控制价的编制基础；（2）项目特征通过合法程序（图纸会审）得以明确，施工符合要求；（3）若审计部门坚持认为厚度差异导致价格显失公平，应提供其认为合理的单价构成分析及调减的法律或合同具体条款依据，而非简单按厚度比例折算。必要时，可依据合同约定的争议解决条款，寻求调解、仲裁或诉讼。

　　▲案例二：EPC项目设备分包下的费用主张——成本+酬金模式中的“成本”边界

　　【问题聚焦】

　　某EPC总承包项目签订后，建设单位决定将合同内部分大型设备采购以总包名义进行单独分包，并另行约定该部分采用“成本+酬金”方式结算，即总包单位仅就设备部分获取酬金，但酬金具体涵盖内容未予明确。现总包单位向建设单位主张额外费用，包括：设备保管费（按设备总价1%计取）、安装工程一切险与工伤保险（按设备总价2.5%计取）。这些费用是否应由建设单位承担？

　　【法理与合同逻辑分析】

　　此问题需在EPC总包合同与“成本+酬金”分包安排的双重框架下审视。

　　1.费用性质的甄别：

　　设备保管费：如设备由建设单位直接采购（甲供）或指定供应商直发现场，总包单位负责接收、保管直至安装，则该项保管工作属于总包单位提供的额外服务，其产生的合理费用（场地、人力、管理）应计入“成本”或作为“酬金”的组成部分。若设备采购供货责任已完全转移给分包商，总包仅履行名义上的管理职责，则需评估合同约定的管理职责范围是否自然包含保管责任。环境监测站预算编制方案

　　安装工程一切险与工伤保险：建筑安装工程一切险通常以整个工程项目为标的投保，费用一般由发包人承担，或已包含在合同总价中。若设备安装部分单独分包，且原总包合同保险范围未覆盖此部分，为转移安装过程中的物质损失及第三者责任风险，投保相关保险是合理的。其费用属于为完成该部分工作所需的必要成本。工伤保险则是法定的、用人单位必须为员工缴纳的险种，费用应由实际雇佣劳动者的单位（即设备安装分包单位）承担，通常不应再由总包向业主单独计取。

　　2.“成本+酬金”模式的内涵：“成本”应理解为为完成该设备采购与安装工作所必须发生的、直接和间接的合理支出。“酬金”则是总包单位的管理、协调、利润及风险补偿。在酬金未明确具体内容的情况下，双方应对“成本”范围进行补充约定或合理解释。设备采购本身的价款是主要成本，而围绕采购与安装发生的关键性措施费、保险费、总包管理协调费等，如未明确包含在“酬金”中，主张将其计入“成本”具有一定合理性。

　　3.解决路径：双方应首先回归合同谈判的本意，审查主合同及分包补充协议中关于风险范围、工作内容、费用组成的相关条款。总包单位需提供主张费用的详细计算依据及必要性证明（如保险保单、保管方案及人力投入记录）。建议双方协商，将设备保管、专项保险等确属必要的费用明确列入“成本”清单，或协商调整“酬金”费率以覆盖这些管理风险与成本，从而达成补充协议。

　　▲案例三：EPC固定总价项目范围巨变——初设缺陷与面积增加引发的结算困局

　　【问题聚焦】

　　某天津EPC改造项目，采用固定总价合同，总价2800万元，对应面积7200平方米。招标时，发包人提供了存在重大问题的初步设计图纸（如消防设计与现行规范严重不符）。施工过程中，因使用需求变化，实际改造面积增加至8600平方米，且因初设图纸问题，在消防等专业上引发了大量变更，成本大幅增加。承包人希望签订补充协议调整价款，但发包人拒绝，理由是招标文件要求投标报价必须满足工艺生产等全部要求，且EPC项目应以满足招标需求为目标。争议焦点：1.发包人提供的缺陷初设图纸是否应承担责任？2.面积大幅增加导致的造价变化，是否有法定依据可重新议价或签订合同？上下结合式预算编制的优点

　　【核心争议与法规透视】

　　1.发包人提供基础资料的责任：在EPC项目中，发包人通常有义务提供准确、完整的基准资料（包括功能需求、标准、初步设计等）。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》规定，建设单位应当提供明确的建设需求和标准。若其提供的初设图纸存在与强制性规范（如消防规范）明显抵触的缺陷，导致承包人在后续深化设计和施工中必须进行大量纠错和变更，这超出了承包人正常的设计优化风险范围。发包人应对其提供资料的重大瑕疵承担责任，由此增加的必要成本，承包人有权提出索赔。发包人不得仅以“EPC包干”为由，将自身过错导致的风险完全转嫁。

　　2.工程范围实质性变更的处理：固定总价合同并非绝对一成不变。当工程范围发生根本性变化，即变更的工作超出了原合同约定的范围，或改变了原合同的基础条件时，可以构成合同的“实质性变更”。本案中，建筑面积从7200㎡增至8600㎡，增幅约19.4%，这很可能已超出了原招标范围或双方预期的合理变动幅度，构成了工程范围的重大变更。根据《民法典》合同编的相关精神，继续按原总价履行对承包人显失公平时，受不利影响的一方可以请求重新协商或变更合同。

　　3.法律途径与实务建议：承包人应系统收集证据，包括：有缺陷的初设图纸、图纸会审记录显示的问题、规范条文、因规范不符和面积增加引发的所有变更指令、签证、施工记录及新增成本的计算资料。在此基础上：

　　对于因初设缺陷导致的变更，主张属于“发包人要求或错误”引起的变更，应根据合同变更条款计价。物业公司的预算编制有哪些

　　对于面积大幅增加，主张其构成合同范围的实质性变更，已打破固定总价的基础，双方应就增加部分另行协商计价。可以援引《招标投标法》第四十六条关于不得订立背离合同实质性内容协议的规定之反面理解——当客观情况发生重大变化导致必须对实质性内容（如工程范围和价款）进行调整时，应当通过合法程序进行变更。

　　若协商无果，可考虑通过专业鉴定，评估初设缺陷与面积增加各自对造价的影响比例，作为谈判或后续法律程序的依据。

　　▲案例四：联合体施工越界——计价参照标准之争

　　【问题聚焦】

　　某EPC项目由两家单位组成联合体中标，A单位为土地复垦施工单位，B单位为绿化施工单位。施工中，B单位超出约定的绿化界限，占用了本应由A单位施工的土地复垦面积进行了绿化种植。争议在于：对于B单位越界施工的这部分绿化苗木，其结算价格应参照A单位（土地复垦）的报价，还是B单位（绿化）的报价？预算编制需要什么数据结构

　　【责任分析与计价原则】

　　此问题首先是一个合同履行与侵权责任问题，其次才是计价问题。

　　1.责任界定：B单位超越合同约定范围施工，首先构成了对与A单位之间合同界面的违约（若联合体内部有协议），也可能构成了对与发包人之间合同义务的违反。其施工行为未经发包人和A单位同意，侵占了A单位的合同工作区域。

　　2.计价参照标准：解决此问题的逻辑顺序应是：

　　第一步，确认工程是否被接收：发包人是否有权接受这部分越界工程？如果绿化成果符合要求且发包人愿意接受，则涉及如何计价。

　　第二步，确定计价基础：由于这是合同外的、非预期的施工内容，其计价没有事先约定。此时，不应简单地参照任一方的合同单价，因为各自的单价是基于不同的工作内容、工艺和成本结构（复垦单价可能包含土方处理等，绿化单价针对种植）。较为公平合理的处理方式是：

　　协商定价：由发包人、B单位及A单位（因其工作范围被占用）三方协商，确定一个合理的市场价或成本加利澜的价格。

　　参照类似项目：参照本项目或类似项目中绿化工程的综合单价进行评估。博物馆预算编制咨询师

　　成本审核：按B单位实施该部分绿化的实际合理成本加计一定比例的利润或管理费进行计价。

　　直接参照A单位报价极不合理，因为A单位的报价是针对完全不同的“土地复垦”工作内容。

　　3.最终处理可能：若发包人不认可该越界工程，有权要求B单位移除并恢复原状，费用由B单位自负。若接受，则应通过补充协议明确计价方式。联合体内部，B单位可能需要对A单位进行赔偿（如支付A单位未能施工部分的预期利润或补偿其他损失）。

　　▲案例五：固定总价合同税率变化——结算时能否扣减？

　　【问题聚焦】

　　固定总价合同签订时，投标报价按11%的税率（旧税率）计算。施工期间国家税收政策调整，增值税税率降至9%。竣工结算时，建设单位要求按发票实际开具的9%税率计算，从合同总价中扣除2%的税金差额。此要求是否合理？

　　【政策变动风险分配分析】

　　税率是国家强制性规定，其变动属于当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化。

　　1.“固定总价”的含义：固定总价固定的是完成约定工程范围的承包总费用。其中包含的税金是基于缔约时的税法规定计算得出。当税率发生国家层面的下调，其影响的是整个建筑业交易环节的税收负担，而非工程本身的建造成本。装修预算编制方式有哪几种

　　2.风险分配原则：根据《民法典》第五百三十三条关于情势变更的规定，合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以请求重新协商。税率下调，承包人缴纳税款减少，若发包人强行扣减合同总价，实质上是将国家减税政策的红利全部归于己有，而承包人并未因此获得额外利益，这可能构成显失公平。

　　3.行业惯例与文件指引：实践中，住房和城乡建设部办公厅曾发布《关于调整建设工程计价依据增值税税率的通知》，明确工程造价计价依据中增值税税率由11%调整为10%（后再次调整为9%）。通常的理解和执行是，调整的是计价依据，对于已签订固定总价合同的项目，一般不做追溯调整，即维持合同总价不变。发包人取得税率更低的发票，实际支付金额不变，但其可抵扣的进项税额减少，这是其作为购买方需要承担的政策波动财务影响。

　　4.结论：建设单位要求扣除2%税金差额的做法，缺乏充分的合同与法律依据。合同总价应予维持。双方若有争议，可参考相关行业主管部门针对税率调整发布的指导意见进行处理。

　　通过对上述典型案例的剖析，可以看出，工程造价纠纷的解决，关键在于：准确界定争议事项的合同与法律性质（是变更、违约、情势变更还是风险分配）、深入理解计价规范与风险分配原则、全面收集并组织证据（合同文件、签证记录、会议纪要、往来函件等），以及寻求专业法律与造价技术的结合分析。无论是施工单位、咨询单位还是建设单位，树立牢固的合同意识、规范过程管理、及时固定证据并善于运用专业工具进行谈判或维权，是有效预防和化解造价纠纷，保障项目顺利实施与公平结算的必由之路。在面对复杂纠纷时，引入第三方专业调解或评审机制，也不失为一种高效、经济的解决途径。预算编制应考虑的原则的是