鞍山工程造价咨询审计《政府投资条例》（国务院令第712号）的颁布实施，为政府投资项目划定了清晰的行为边界。然而，法规的生命力在于执行，执行的成效离不开审计监督的精准发力。近年来，审计署先后出台《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）及其配套的《贯彻落实中常见问题解答》（审办投发〔2019〕59号），对投资审计的法定权限、程序规范、结果运用及廉政风险防控作出了系统性部署。上述文件不仅是对《政府投资条例》审计实践的深度回应，更是各级审计机关开展政府投资项目审计必须恪守的操作总纲。本文在延续上篇21类高频问题清单的基础上，转入对投资审计自身规范化建设的专题研讨，逐条解析审计署两份核心文件的规范内涵，并针对实践中反映最集中的四类程序性、权限性、范围性及效益性问题，提供兼具政策高度与实操温度的解答指引。

　　▲审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》精要解读与实施指引

　　〔1〕坚持依法审计，认真履行审计监督职责。

　　意见原文：

　　各级审计机关要牢固树立依法审计意识，坚持在法定职责权限范围内开展审计工作，依法确定审计对象和范围，严格规范审计取证、资料获取、账户查询、延伸审计、审计处理等行为。审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。工程造价咨询合同审计

　　深度解读：

　　本条意见居于四项规范之首，其核心要义在于为投资审计确立“有所为、有所不为”的权力边界。长期以来，部分基层审计机关受地方政府指令或惯性思维影响，深度介入工程建设的微观管理环节，例如直接参与标底审核、材料价格认定、隐蔽工程验收签字等。此种“既当裁判员又当运动员”的模式，不仅模糊了审计监督与项目管理的职责界限，更可能因提前介入而丧失审计的独立性与超脱地位，甚至诱发廉政风险。

　　规范内涵再认识：

　　“依法审计”绝非空泛原则，而是具有刚性约束力的行为准则。审计机关对政府投资项目的监督权，来源于《审计法》第二十二条及《审计法实施条例》第二十条的明确授权，其本质是对项目资金真实性、合法性、效益性的独立检查与评价。凡超越这一授权范围、介入项目业主或代建单位法定管理职责的行为，均构成越权。实践中，部分审计机关以“服务大局”“提前把关”为由参与项目决策，实则背离了审计监督的本质属性。

　　落实路径建议：

　　其一，各级审计机关应立即对本单位参与的各类议事协调机构进行专项清理，坚决退出涉及项目审批、招标监督、合同谈判、竣工验收等管理职能的领导小组或联席会议。其二，完善审计实施方案编制审核机制，确保审计目标、范围、程序严格限定于法定职责内。其三，加强对审计人员的法治培训，将“法定职责必须为、法无授权不可为”嵌入投资审计全流程。工程审计人员廉政保证措施

　　〔2〕坚持突出重点，切实提高投资审计工作质量和效果。

　　意见原文：

　　各级审计机关要根据本地区公共投资项目情况，按照围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量的原则，统筹制定年度投资审计项目计划。要按照国家审计准则要求，严格执行审计项目计划，履行规定流程和审批复核程序，严格审计报告和公告制度。加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督，紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，合理确定审计重点，运用先进技术方法，提高审计工作质量和效率。各省级审计机关要加强对本地区投资审计工作的领导和指导，加强审计质量监督检查。

　　深度解读：

　　本条意见直面投资审计长期存在的“重数量、轻质量”“全面铺开、平均用力”的积弊。在审计资源相对有限的客观约束下，若片面追求对所有政府投资项目“全覆盖”审计，势必导致审计深度不足、问题揭示浮于表面，最终陷入“审计报告千篇一律、整改建议泛泛而谈”的形式主义窠臼。

　　规范内涵再认识：

　　“突出重点”不仅是审计策略，更是审计质量的保障机制。其制度依托是审计项目计划管理制度——年度投资审计项目计划必须经过需求调查、资源评估、本级审计委员会批准、上级审计机关备案等法定程序。计划一经确定，非经批准不得擅自调整或追加项目。这一程序设计旨在倒逼审计机关科学评估自身承载能力，将有限审计资源精准投放到资金规模大、社会关注度高、廉政风险隐患集中的重大公共基础设施工程上。最新的工程审计计价文件

　　落实路径建议：

　　一是建立投资项目分类管理制度。根据投资额度、建设性质、资金来源等维度，将项目划分为重点审计类、专项调查类、跟踪关注类，分别配置差异化审计资源与组织方式。二是推广数字化审计技术。依托BIM（建筑信息模型）、GIS（地理信息系统）、大数据分析平台，实现对工程造价、合同履约、资金流向的智能比对与疑点筛查，以技术替代人力，突破审计力量瓶颈。三是强化省级审计机关的统筹职能。省级审计机关应每年组织对本地区投资审计项目质量进行随机抽查，对审计程序严重缺失、重大疑点遗漏、定性处理明显失当的项目，予以通报批评并责令补正。

　　〔3〕健全完善制度机制，有效运用投资审计结果。

　　意见原文：

　　各级审计机关要严格遵守审计法等法律法规，进一步健全和完善投资审计制度，认真履行工程结算审计法定职责，促进相关单位履职尽责，提高投资绩效。对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的，审计机关应依照合同法等有关规定，尊重双方意愿。审计项目结束后，审计机关应依法独立出具投资项目审计报告，对审计发现的结算不实等问题，应作出审计决定，责令建设单位整改；对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索，应依法移送有关部门处理。要健全审计查出问题整改督查机制，促进整改落实和追责问责。高标农田工程审计报告

　　深度解读：

　　本条意见回应了投资审计领域最具争议性的焦点问题——审计结论与民事合同结算的关系。2017年《意见》发布之前，部分地方以政府规章或规范性文件形式，强制规定政府投资项目竣工结算必须以审计机关审计结论为准，甚至直接依据审计核减额扣减施工单位工程款。此类做法混淆了行政监督与民事法律关系的边界，屡屡引发合同纠纷并招致司法裁判否定。

　　规范内涵再认识：

　　本条意见确立了“合同约定优先、审计尊重约定”的基本原则。若发承包双方在施工合同中明确约定“以审计机关的审计结论作为竣工结算依据”，则该约定系当事人真实意思表示，审计机关应依照合同法（现为《民法典》合同编）予以尊重，审计结论对双方具有约束力。反之，若合同未作此种约定，审计机关不得以审计核减额直接要求施工单位退款，而应通过审计决定责令建设单位（项目法人）依据合同约定向施工单位主张权利。这一制度安排既维护了民事交易的基本规则，又确保了审计监督权不被滥用。

　　落实路径建议：

　　第一，审计机关在出具审计报告时，应严格区分“审计发现”与“审计处理”。对于工程结算价款不实的问题，审计报告应如实披露多计金额及依据，但审计决定的主送对象只能是建设单位，责令其依据合同约定与相关方协商或通过法律途径解决。第二，建立健全审计移送线索标准化文本，对涉嫌职务犯罪、围标串标、转包挂靠等线索，应附具完整的证据链及移送建议，避免因移送材料瑕疵导致查处受阻。第三，构建审计整改闭环管理系统。对审计发现问题的整改情况实施动态销号管理，对拒不整改、虚假整改的单位，可提请本级政府纳入督查督办并向纪检监察机关通报。工程项目不配合审计

　　〔4〕严格遵守审计纪律，加强廉政风险防控。

　　意见原文：

　　各级审计机关和审计人员要严格遵守审计“八不准”等廉政纪律、保密纪律、工作纪律，坚守审计职业道德，不得利用审计职权、个人影响谋取私利。坚持公开透明，加强对审计权力运行监督。加强审计项目廉政回访等监督检查，抓好廉政制度贯彻落实工作，切实防控廉政风险和审计风险。各级审计机关在投资审计工作中确有必要购买社会服务的，应严格把关，依法审慎进行，要加强全过程监管，对弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的社会中介机构、执业人员要加大通报和责任追究力度。

　　深度解读：

　　投资审计岗位历来是廉政风险的高发地带。工程项目资金密集、利益主体多元、自由裁量空间客观存在，个别审计人员利用核减权、移送权、公告权与被审计单位进行利益交换的案例时有发生。与此同时，随着审计任务量激增，购买社会中介服务参与投资审计已成为普遍做法，但部分审计机关对协审机构“一买了之”、缺乏有效监管，导致协审人员泄露工作秘密、与被审计单位串通高估冒算等问题屡禁不止。

　　规范内涵再认识：

　　本条意见将廉政风险防控提升至与审计业务同等重要的地位。审计“八不准”工作纪律（不准由被审计单位支付或补贴住宿费、餐费，不准使用被审计单位的交通工具、通信工具等）是审计人员不可触碰的底线。对于购买社会服务，意见确立了“严格把关、依法审慎、全程监管、严厉追责”的十六字方针。协审机构并非法外之地，其违规行为不仅需承担民事违约责任，审计机关还应向行业主管部门通报，推动实施联合惩戒。外墙装饰工程审计流程

　　落实路径建议：

　　一是实行审计组廉政承诺与廉政监督员制度。所有投资审计项目进点时，审计组全体成员应签署廉政承诺书，并在被审计单位公示审计纪律及举报方式。二是建立协审机构选聘与退出黑名单机制。对协审机构的执业质量、职业道德进行年度综合评价，评价结果与下一年度竞标资格挂钩。对查实参与造价造假、恶意串通、泄露信息的协审机构及执业人员，一律列入黑名单并向社会公告。三是推行审计项目廉政回访全覆盖。审计项目结束后，由审计机关纪检监察部门独立向被审计单位回访，重点了解审计组执行廉政纪律情况，回访记录存入审计项目档案。

　　▲《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》贯彻落实中常见问题解答实务解析

　　【背景说明】

　　2019年6月，审计署办公厅针对《意见》实施两年以来各地反映集中的认识误区和操作困惑，以13类问答形式印发《〈关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答》（审办投发〔2019〕59号）。该解答并非对《意见》的修改，而是对规范内涵的进一步澄清与细化。以下选取投资审计实践中分歧最大、咨询频率最高的四个问题，逐项展开深度解析。

　　〔问题1〕在履行法定程序方面，投资审计容易出现哪些问题？应该怎样对待和处理？

　　常见问题表现：

　　一是未按规定将投资审计项目纳入年度审计项目计划管理，以“领导交办”“部门委托”等名义在计划外随意开展审计事项；二是审计通知书送达时间违反法定要求，甚至在进点当天才临时送达；三是对审计组内部讨论、复核、审理等环节敷衍塞责，部分项目仅由审计组长一人定稿即出具审计报告；四是实施审计后仅向被审计单位口头反馈问题，不出具正式审计报告和审计决定，导致审计整改无据可依。工程项目跟踪审计心得

　　规范做法深度解析：

　　投资审计作为国家审计的重要组成部分，必须严格遵循《审计法》《国家审计准则》设定的程序链条，任何环节的省略或倒置均构成程序违法。

　　第一层级：审计项目计划管理。

　　年度审计项目计划是审计监督的“总开关”。各级审计机关应于每年第四季度启动下一年度投资审计项目计划编制工作，通过走访发改、财政、国资等部门及重点项目建设单位，全面掌握本地区政府投资项目底数与建设进度。在充分评估现有审计资源的基础上，按照“量力而行、确保质量”原则筛选拟审计项目，经本级审计委员会批准后报上一级审计机关备案。计划执行期间，非因重大项目调整、突发公共事件等特殊情形，不得擅自追加审计项目。确需追加的，应履行计划调整审批程序，并在审计项目档案中完整留存审批记录。

　　第二层级：审计通知书送达。

　　审计通知书应在实施审计三日前向被审计单位送达。遇有特殊情况（如涉嫌严重违法违规需突击审计），经审计机关负责人批准，可直接持通知书实施审计，但应在通知书上注明“紧急”字样及批准人信息。送达回证应附卷归档。

　　第三层级：审计报告质量控制。

　　审计组对重大事项（如拟核减工程价款超过一定额度、拟移送案件线索）应召开集体讨论会议，形成会议纪要并由全体参会人员签字确认。审计组的审计报告在征求被审计单位意见后，应依次提交审计机关业务部门复核、法制（审理）部门审理。复核、审理机构应独立提出书面意见，审计组对意见采纳情况应作出书面说明。审计报告、审计决定最终由审计机关负责人签发。工程采购合同怎么审计的

　　第四层级：审计结果文书出具。

　　除跟踪审计项目可根据阶段性进展出具中期审计报告外，所有投资审计项目均应在现场实施结束后及时出具正式审计报告。对审计发现的需要责令整改、处理处罚的事项，应同步下达审计决定。严禁以口头告知、便函通知代替法定审计文书。

　　〔问题2〕在审计职责权限方面，投资审计容易出现哪些问题？应该怎样对待和处理？

　　常见问题表现：

　　一是在审计报告中直接列明对施工单位、设计单位、监理单位处以罚款，或责令其退还多收工程款；二是以“服务重点工程”“助力项目提速”为名，直接参与项目招标文件评审、合同谈判、材料认质认价、隐蔽工程验收签字等管理活动；三是以审计建议方式变相干预项目立项、概算调整审批决策。

　　规范做法深度解析：

　　本条问题的核心在于准确区分“审计监督权”与“行政管理权”“民事处分权”的界限。审计机关与被审计单位（项目法人）之间是行政监督法律关系，审计机关与施工单位、设计单位等参建主体之间并非直接行政管理关系，而是为实现审计目标而依法行使调查取证权。工程审计项目计划表

　　第一，关于对参建单位的处理处罚权。

　　审计机关无权对施工单位直接实施行政处罚。若审计发现施工单位虚报工程量、高套定额套取建设资金，审计机关应通过审计决定责令建设单位（项目法人）依据合同约定追回多付工程款，或通过法律途径追究违约责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。审计机关可在审计报告中建议行业主管部门依法对违规参建单位实施通报批评、限制市场准入等处罚，但不得以自己名义直接作出处罚决定。

　　第二，关于介入项目管理活动的禁止性红线。

　　《意见》明确列举了审计机关不得参与的五类管理活动：项目决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算。实践中，部分审计机关以“跟踪审计”为名参与隐蔽工程验收签字，极易陷入“边审计、边认可”的尴尬境地。正确做法是：跟踪审计人员应独立记录现场观察情况，对发现的质量隐患及时向建设单位发送审计提示函，但不得替代监理单位签署验收意见。

　　第三，关于议事协调机构的退出机制。

　　凡承担项目评审、招标监督、合同谈判等管理职能的领导小组、指挥部、联席会议，审计机关应主动申请退出。已参与相关文件会签的，应声明该会签行为仅系征求意见，不构成行政背书。工程审计部门监理费用

　　〔问题3〕在审计对象范围方面，投资审计容易出现哪些问题？应该怎样对待和处理？

　　常见问题表现：

　　一是以彻查资金来源为名，无差别延伸审计所有参建单位及供应商，甚至要求与项目仅有零星交易额的小微企业提供全科目财务账册；二是随意扩大个人银行账户查询范围，对建设单位负责人、项目经理、材料员的个人账户流水进行“拉网式”排查；三是追溯审计年限过长，对已竣工验收并办理财务决算超过五年的项目重新立项审计。

　　规范做法深度解析：

　　审计调查权的行使必须遵循比例原则——调查范围、调查手段应与审计目标紧密关联，且为达成目标所必需。

　　第一，延伸审计的边界控制。

　　对施工、监理、设计、供货等单位的延伸审计，应限定于与项目建设直接相关的资金收付、合同履行、成本核算事项，不得要求提供与项目无关的其他业务资料。对仅有零星交易额、且无重大疑点的供应商，应以函证、询问等低成本方式核实，原则上不实施现场延伸审计。

　　第二，个人账户查询的严格审批。

　　查询被审计单位以个人名义存储公款的银行账户，需由设区的市级以上审计机关负责人批准。查询范围应严格限定于确有证据表明与被审计项目资金存在关联的个人账户，严禁“普查式”查询。查询结果仅用于审计取证，不得对外泄露。论建筑工程竣工审计

　　第三，审计追溯期的合理设定。

　　政府投资项目审计原则上以项目实施年度为审计区间。对已竣工决算并超过三年未实施审计的项目，一般不再列入年度计划；确有重大违法线索需要追溯的，应报经审计机关负责人集体审议决定，并重点说明超期追溯的必要性。

　　〔问题4〕在投资审计“从数量规模向质量效益转变”中，容易出现哪些问题？应该怎样对待和处理？

　　常见问题表现：

　　部分审计机关仍然沿用“人均审计项目数”“年度审计项目总数”作为考核核心指标，导致审计组为完成任务仓促进点、草草收场。有的审计机关明知资源不足以支撑高覆盖目标，仍坚持对所有政府投资项目“凡投必审”，最终形成大量程序合规但深度不足的“流水线产品”。

　　规范做法深度解析：

　　“数量规模”向“质量效益”转变，是投资审计发展理念的深刻变革。其实现路径并非简单削减审计项目数量，而是建立以风险为导向、以绩效为引领的审计项目遴选机制。

　　第一，重构审计项目遴选标准。

　　改变以投资额为单一门槛的做法，引入“资金规模+社会关注度+廉政风险指数+历史问题频次”多维度评价模型。例如，对使用新工艺、新材料的项目可适当降低投资额门槛；对以往审计中频繁出现弄虚作假的建设单位，其所有新建项目均应纳入备选库。工程建设法务审计职责

　　第二，优化审计组织方式。

　　对建设周期长、技术复杂的大型公共工程，可采取“分段审计+跟踪审计”模式，将审计力量集中投放到招标控制价编制、重大变更洽商、主要材料设备采购等高风险节点，减少对常规施工工序的重复核查。积极推广“数据分析+现场核查”联动机制，通过对比投标报价、合同价、结算价偏离度，锁定异常子目实施靶向审计。

　　第三，完善审计质量外部评价。

　　省级审计机关应定期委托第三方机构对本地区投资审计项目质量开展独立评估。评估内容不仅包括审计程序合规性，还应包含审计建议采纳率、审计移送成案率、审计核减资金实际追回率等效果指标。评估结果作为考核下级审计机关年度工作绩效的重要依据。

　　结语：以规范化审计护航高质量投资

　　《政府投资条例》为政府投资划定了法治轨道，而投资审计的规范化建设，则是确保这列重载列车始终不偏轨、不脱轨的关键保障。审计署〔2017〕30号文件及其2019年解答，以问题为导向，以法治为圭臬，系统构建了新时代投资审计的权力清单、程序清单与责任清单。对于审计人员而言，唯有深刻领悟“依法审计是生命线、规范程序是护身符”的内在逻辑，方能实现从“工程卫士”到“绩效医生”的职能跨越；对于建设单位及参建主体而言，准确理解审计机关的权力边界与操作标准，既是维护自身合法权益的需要，更是主动适应政府投资治理现代化的必修课。桥梁工程结算审计要点