济南市工程造价信息在工程项目管理实践中，措施项目签证环节常常成为造价争议的高发区域，也是施工单位谋取超额利润的重要突破口。2017年，武汉市审计局在对该市多条道路工程建设项目进行竣工结算审计时，便通过系统性地查阅招投标资料与竣工结算文件，成功查处了一起通过措施项目变更签证高估冒算工程价款的典型案例，最终责成相关单位进行整改处理，为国家挽回了经济损失。这一具有代表性的审计案例，为我们揭示了措施项目签证管理中存在的深层次问题，也为我们提供了宝贵的造价控制经验。

　　▲选择重点排查疑点

　　审计工作组在接手该道路工程审计任务后，首先制定了系统性的审计方案。他们按照预先设计好的标准化表格，对项目中所有的工程变更签证事项进行了全面清理与统计，建立起完整的变更签证台账。通过对台账数据的对比分析，审计人员敏锐地发现“结构底板和顶板增设马凳筋”和“基坑支护”这两类措施项目的变更签证单存在诸多不合逻辑之处。

　　从技术层面来看，马凳筋作为一种支撑固定结构面层钢筋的构造钢筋，其主要功能是保证钢筋骨架的整体稳定性，属于典型的施工措施项目；而基坑边坡支护则是为了保障地下主体结构施工安全而采取的技术措施。在建设工程领域，措施项目通常被定义为：为完成工程项目施工，发生于该工程施工前和施工过程中的技术、生活、安全等方面的非工程实体项目。四川金剑工程造价

　　正是由于措施项目具有“非工程实体”这一特性，其在管理上存在特殊的复杂性。一方面，设计单位在施工图纸中往往不会对具体措施做法进行明确标注，而是由施工单位根据现场实际情况自行考虑相应的技术措施；另一方面，即使设计给出了建议性的措施方案，在实际施工过程中，施工单位也可能采用其他替代方案完成工程；此外，工程量清单编制时，部分措施项目以“项”为单位进行列项，其具体组价构成不够透明。

　　基于上述特点，措施项目便成为了一些施工单位谋取不正当利益的重点领域。审计组发现，施工单位在措施项目上主要采取两种不当做法：

　　其一，在合同明确约定措施项目费包干使用、不予调整的情况下，施工方在实际施工过程中刻意简化工艺、减少工序，采用造价更为低廉的措施方案替代原设计方案，却在工程结算时以“设计图纸未明确”为由，将原本应包含在投标报价中的措施项目作为变更项目重复计取费用。

　　其二，有意识地制造条件促使措施项目发生变化，从而推翻投标时已报价的措施方案，要求重新组价并提高费用。

　　上述行为均以谋取高额利润为最终目的。基于这一判断，审计组决定将马凳筋、基坑支护等关键措施项目作为本次审计工作的重点突破口。

　　▲多方阻力难推进

　　在审计工作具体推进过程中，审计人员首先针对“增设马凳筋”这一变更事项，依据《工程量清单填写说明》第7条“投标人一旦中标，即对风险范围内的施工措施项目包干，施工过程和竣工结算时对此类费用不再调整”的明确规定，下发了审计取证单，明确建议核减相关工程价款。杭州工程造价信息网

　　然而，这一符合合同约定的专业判断却遭遇了来自多方面的阻力。施工单位首先提出强烈反对，声称设计图纸中未明确马凳筋的具体设置要求，清单项目中应将马凳筋并入实体钢筋一并据实计算；跟踪审计单位也认为，既然现场已办理了相关签证手续，且施工单位确实实施了该项措施，就应当计取相应费用；更为棘手的是，建设单位在项目协调会上也倾向于支持施工方的意见；甚至连配合审计工作的造价咨询单位的专业工程师也对核减此项费用的可行性表示怀疑。

　　面对这一复杂局面，审计工作一时陷入僵局。各方坚持己见，使得审计结论难以得到有效落实。这种情况在工程审计实践中并不罕见，它充分反映了措施项目签证管理的复杂性与敏感性，也凸显了在工程管理体系中各方责任主体职责履行不到位所带来的管理风险。

　　▲紧盯疑点不放松

　　尽管面临重重阻力，审计人员并未气馁退缩。凭借丰富的审计经验与职业敏感，他们重新梳理工作思路，坚信该项签证存在虚报冒算的重大嫌疑。在单一合同条款难以说服各方的情况下，审计组决定扩大核查范围，对全部变更资料、招投标文件以及合同条款进行系统性的重新梳理与深度分析。

　　审计工作首先从施工单位的投标文件入手。通过仔细研究投标书中的技术标部分，审计人员发现施工方在响应招标文件实质性要求而编写的施工组织设计中，明确包含了“安设、支撑及固定钢筋”的相关内容，这证明施工方在投标阶段已经对钢筋固定和支撑问题有了充分的技术考虑。

　　紧接着，审计组对比分析了招标用图纸与施工设计图纸，发现两版图纸中关于通道框架结构底板、顶板以及U型槽结构底板的设计完全一致，不存在任何设计变更。这一发现进一步削弱了施工方“因设计变化而需新增措施”的辩解理由。江苏建设工程造价管理总站

　　在此基础上，审计人员对施工方就“增设马凳筋”事项办理的全套资料进行了逐项细致审查：

　　第一步，施工方在施工过程中以“通道框架结构底板、顶板以及U型槽结构底板较厚，为便于施工”为由，通过《施工技术联系单》的形式先后报请监理、建设单位及设计院“在通道框架结构底板、顶板以及U型槽结构底板的上下层主筋之间增设板凳筋”。监理和建设单位在联系单上签署了“情况属实，同意”的意见并加盖公章，设计院也在附图上签署“同意”并盖章确认。

　　第二步，施工方进一步向建设单位提交了正式的《工程设计变更申请联系单》，申请将增设马凳筋作为设计变更处理。监理单位和建设单位现场代表均在该联系单上签署“同意”意见并加盖公章。

　　第三步，最终形成了有监理和建设单位现场代表签字的《工程量现场签证单》，以及跟踪审计单位和建设单位计划经营部负责人签字盖章且附有审定费用的《工程变更令》。

　　从表面上看，施工方就增设马凳筋事项已经做到了程序完备、手续齐全，为结算时计取该项费用做好了充分的文件准备。然而，审计组通过深入分析发现，施工方的投标书已经明确表明其对如何固定和支撑钢筋考虑了相应的技术措施。同时，通过对招标文件、答疑书、补遗书及全部合同文件的系统研读，审计人员发现合同文件中有多处关于措施项目及费用的详细约定，明确限制了该项费用的重复计取。

　　至此，审计组已经对该签证事项形成了完整、清晰的分析结论。在随后与施工方的沟通会议上，审计人员直接出示了其投标书中载明的钢筋固定和支撑措施章节。面对确凿证据，施工方仍试图辩解称“编制技术标和商务标的人员不同，商务标中没有考虑该项措施费用”。商洛工程造价信息网

　　早有准备的审计人员随即引述合同文件《工程量清单填写说明》第5条、6条规定：“清单中的每一单项（含措施项目内容）均需填入的综合单价和合价，均已包括了投标人为实施和完成合同工程所需的施工措施费。即使投标人不报或少报，均视为已含在其他项目价款中，结算时不得另计”；以及第7条“投标人一旦中标，即对风险范围内的施工措施项目包干，施工过程和竣工结算时对此类费用不再调整”。面对合同白纸黑字的明确规定，施工方最终无言以对。

　　为进一步巩固审计结论，审计组还主动针对施工方可能提出的“设计院同意增设”这一辩解理由进行了预判性分析。他们引导施工方仔细阅读合同专用条款6.6(2)：“招标用图纸如存在未作具体指示的工程项目，但在施工设计图纸设计中明确的，且对于一个有经验的承包人来讲是可以合理预计到的施工内容，在施工过程中业主将不接受承包人对由此提出的变更申请，而认为是一个有经验的承包人在投标时已全部考虑到的因数”。

　　审计人员明确指出，承包方以招标图纸中没有马凳筋为由，在施工过程中通过《施工技术联系单》提请设计院明确设置马凳筋并申请变更计费，实质上已经违背了合同条款的约定。同时，合同专用条款6.6(3)还规定：“施工设计图纸印发后，除非涉及施工方案必须发生重大变化的项目外，业主对承包人的中标单价将不再做任何调整，承包人也不得以任何理由提出调整单价的要求”。而本案中通道框架结构底板、顶板以及U型槽结构底板部分并无设计变化，因此也不存在引起施工方案重大变化的法定情形。

　　为确保审计结论得到建设单位的理解与支持，审计组还主动与建设单位专业人员进行了深入沟通，全面呈现了该事项的全套资料，帮助他们消除了之前的误解。通过查看《施工技术联系单》及附图，建设单位专业人员才意识到这并非设计院主动发起的设计变更，而仅仅是设计人员对施工方提出采用马凳筋支撑固定面层钢筋这一措施的认可；当他们看到施工方在《工程设计变更申请联系单》上明确写着“为便于施工”而增设马凳筋的字样时，终于彻底明白该项变更费用确实不应支付。池州工程造价信息网

　　此外，审计组在进一步核查中还发现了另一个典型案例：在二标段的一项措施项目中，招标文件明确要求采用喷锚工艺进行边坡支护，施工方在投标时据此报价约47万元。然而在实际施工过程中，因现场地质条件较好，施工方改为采用坡脚打钢板桩的支护方案，并取得了设计、监理及建设单位的认可。实施后，施工方不仅就钢板桩支护办理了现场签证，结算时计取了约11万元费用，同时还重复计取了并未实施的喷锚支护费用约47万元。根据合同关于“措施项目包干，施工过程和竣工结算时对此类费用不再调整”的明确约定，审计组坚决核减了这重复计取的11万元费用。

　　措施项目作为审计工作的重点内容，由于其发生于施工前和施工过程中，且属于非工程实体项目，大多数措施项目在工程完工时往往已无留存的实体可供核查。这正是措施项目签证管理的难点所在。在本案例中，审计人员另辟蹊径，从业务资料入手，以早期的招投标资料为起点，顺藤摸瓜，步步推进，最终使施工单位高估冒算、套取国家建设资金的事实浮出水面。

　　▲审后思考

　　这起典型案例反映出，造成工程价款结算金额高估冒算的原因，一方面是施工企业受利益驱使而采取的不当行为，另一方面也暴露出一些建设单位在工程招投标管理、合同执行、工程变更控制和价款审核等方面存在的制度漏洞与管理短板，亟需引起各方高度重视。基于此案例的深入分析，我们提出以下改进建议：

　　〔1〕加强设计质量监管，提高施工图设计准确性

　　设计文件是工程项目实施的基础依据，其质量直接关系到后续造价控制的成效。建设单位应当强化设计阶段的规范性管理，确保设计单位提供深度足够、细节完善的施工图设计，避免出现“白图施工”、“边设计边施工”等不规范现象。要特别注重对措施项目的设计深度要求，对于关键部位的措施方案，应当在图纸中予以明确或提供可选方案，减少因设计模糊而导致的后续签证争议。同时，要建立健全设计变更审查机制，杜绝那些仅为实现价格调整合法化而缺乏科学性、严谨性和合理性的设计变更，从源头上控制不必要的变更带来的造价损失。工程造价咨询营改增

　　〔2〕强化预算管理，控制工程量清单编制质量

　　工程量清单是投标报价和合同计价的基础，其编制质量直接影响后续造价控制的精确度。建设单位应当加强对施工图预算编制单位的质量控制，确保工程量清单编制清晰、全面、准确地描述需要投标人完成的工程内容。招标文件中所列的工程量清单应尽可能完整涵盖图纸内容、符合工程实际，同时还要兼顾预见性，对可能发生的措施项目进行合理列项和描述，尽量减少因清单缺项、漏项或描述不清而对工程报价造成实质性影响，从而避免后续的签证争议。

　　〔3〕组织好清标工作，防止不平衡报价

　　清标工作是发现和纠正投标报价问题的重要环节。建设单位应当制定科学合理的招标控制价，提高控制价的准确性与可靠性，并通过细化评审标准，引导投标单位进行公平、合理的竞价竞争。在签订合同前，应当组织专业的清标工作，对主要材料设备价格、措施项目费用、计日工单价和零星施工机械台班费等关键内容进行重点审查，及时清理不平衡报价，防止投标单位利用清单模糊描述做文章，为后续的结算审计工作打下良好基础。

　　〔4〕加大现场管理，合理控制工程变更签证

　　工程变更是造价控制的重点也是难点。建设单位应当强化项目管理团队以招标文件和合同为根本依据的管理意识，在合同条款中对变更程序、变更幅度、变更工程量价格调整方式等内容进行科学严谨的约定，避免因约定不清带来的结算纠纷。同时，要规范工程变更审批程序，严格执行分级审批制度，严防项目建设过程中各参与单位之间互相串通、随意变更。对于措施项目变更，要建立专门的技术经济论证机制，确保变更的必要性与经济性。海南省工程造价协会

　　〔5〕强化认价的监督管理，重视认价的严格性和严肃性

　　不合理的签证认价是造成施工单位通过设计变更、工程变更谋取高额利润的重要原因。无论是材料设备价格还是工程价款的确定，都要规范认价程序，严格执行价格确认的审批流程。在本案例中，跟踪审计人员仅凭既有签证就同意计取费用，完全丧失了应有的独立专业分析和判断能力，履职严重不到位，给建设单位带来了较大的经济风险。因此，建设单位应当依据合同约定，切实加强对监理、跟踪审计等相关单位的监督管理，督促其依法依规履行职责。

　　〔6〕落实建设单位项目管理主体责任

　　建设单位作为工程项目管理的核心主体，应当充分发挥其在项目管理中的主导作用，通过建立健全项目管理体系，督促协调勘察、设计、监理、施工、质检、安全等各参建单位认真履行各自职责，形成管理合力。要不断完善和优化工程管理的相关规程和措施，及时整改项目推进过程中存在的问题，确保各建设项目顺利、高效实施。审计机关也应当在项目实施过程中及时揭示造成政府资金浪费的管理漏洞，并在审计报告中进行分析，落实到具体责任主体，对造成重大损失浪费的依法依规予以追究。

　　通过这起典型的审计案例，我们可以清晰地看到，措施项目签证管理是一项系统性的工程，需要建设单位、设计单位、监理单位、施工单位和审计单位等各方的共同努力与协作。只有建立健全科学规范的管理制度，强化全过程造价控制理念，提高各责任主体的专业素养和责任意识，才能有效防范措施项目签证中的各类陷阱，确保工程投资效益的最大化。广东建筑工程造价指标