青岛市工程造价信息网在工程总承包（EPC）模式快速推广的背景下，施工图预算与竣工结算作为项目投资控制的关键环节，正面临着前所未有的挑战。近年来，随着国家大力推进工程总承包模式，由于相关政策法规体系尚不完善，在总承包项目实施过程中暴露出诸多突出问题。这些问题的存在不仅导致发包人资金使用效率低下、资源浪费严重，更使得工程价款结算环节纠纷频发，直接影响项目的投资效益和顺利实施。本文基于工程实践案例，聚焦总承包项目中备受关注且矛盾集中的施工图预算和竣工结算两个维度，进行系统深入的分析与探讨。

　　工程总承包模式作为一种国际通行的工程建设组织实施方式，通过设计、采购、施工等环节的整体发包，理论上能够有效整合资源、提高效率。然而在实际操作中，由于EPC项目发包时设计深度不足、工程量清单缺失等固有特点，使得施工图预算编制和竣工结算工作面临特殊困难。这种困境不仅影响合同的顺利履行，更可能引发工程造价争议，需要项目参与方高度重视并采取有效应对措施。市政工程造价怎么做

　　▲中标后补编施工图预算的实效性缺陷与风险分析

　　在工程总承包项目实践中，投标阶段往往存在设计深度不足的客观情况，这直接导致发包总价与投标报价缺乏充分的编制依据。通过对大量总承包项目的调研分析，发现投标报价通常呈现以下五种典型模式：

　　（1）总价报价模式：投标人仅提供一个总体报价，缺乏详细的分部分项费用组成，这种"一口价"模式使得价格构成完全不透明；

　　（2）优惠率报价模式：投标人仅承诺一个投标优惠率，最终通过优惠率比较来确定中标人，报价基础缺失；

　　（3）初步方案报价模式：投标人根据自行编制的初步方案进行清单编制与报价，缺乏统一标准；

　　（4）概算清单报价模式：依据招标人提供的概算清单进行投标报价，但概算精度有限；

　　（5）模拟清单报价模式：按照招标人提供的模拟工程量清单进行报价，与实际施工存在较大偏差。

　　从项目实施的全过程来看，无论承包人采用上述何种投标报价方式，在中标后都会基于审查通过的正式设计图纸重新编制施工图预算。这种事后补编行为的主要目的体现在三个层面：首先，当投标阶段缺乏详细施工图纸导致中标总价组成不明时，通过施工图清单预算签订补充协议，作为总价承包合同的补充依据；其次，以经审查批准的施工图为基础编制的预算，自然成为工程造价控制、设计变更管理及施工过程监管的依据；最后，无论项目是否严格按中标合同总价执行，承包人都倾向于将施工图预算作为变更索赔与竣工结算的基准。工程造价审计员岗位职责

　　深入分析可见，总承包中标后补编施工图预算对发包人而言存在严重的实效性缺陷。这种事后补编程序并非法定必要环节，其作为结算依据的法律效力存疑，某种程度上可以说是承包人利用总承包模式制度漏洞设置的陷阱。这种判断基于以下三点的深入剖析：

　　（1）预算编制时点的本质差异导致效力不同

　　中标后由承包人根据自行设计的施工图编制的清单预算，与招标前依据招标人提供设计图纸编制的清单预算存在本质区别。招标前编制的清单预算因编制主体不同而具有不同效力：招标人委托编制形成招标控制价，作为投标最高限价；投标人编制则形成投标报价，经评标定标后成为合同价款结算的法定依据。而中标后补编的预算仅反映承包人单方意愿，缺乏招投标阶段的竞争性和公允性。

　　（2）编制依据的片面性影响预算的公正性

　　总承包项目中施工图由承包人自行设计，其设计方案、结构尺寸、材料设备标准等涉及工程造价的多重因素完全由总承包人掌控。即便经过第三方施工图审查程序，也仅是对强制性规范条款和安全要求的符合性审查，缺乏对设计经济性、合理性和适用性的价值工程分析和评判。在这种承包人完全掌握设计主导权的情况下，发包人难以根据工程实际需要进行科学比选和决策，导致预算编制明显偏向承包人利益。云浮市工程造价信息网

　　（3）错误计价标准的延续造成纠偏困难

　　对于投标人基于自行编制的初步方案进行报价的类型，承包人为提高中标几率，往往采取少报工程量、提高综合单价的投标策略，待施工图设计或竣工阶段再按实际发生工程量重新计算。对于招标人提供概算量或模拟清单量的项目，由于评标标准缺失或评流于形式，导致中标报价中存在大量不切实际的报价内容。补编施工图预算时若延续错误的计价标准是将错就错，若按市场价重新编制又违背中标价结算原则，陷入两难境地。

　　▲竣工结算依据缺失的困境与按实结算的演变机理

　　建设工程发承包本质上是基于建设项目的商品交易行为，理应遵循市场交易的基本规则。然而在总承包项目中，由于发包阶段工程量不清、报价依据缺失，所谓的承包总价往往违背基本商业规则，缺乏扎实的支撑基础。

　　从众多总承包项目的实施情况来看，由于发包时缺乏施工图纸和详细的工程量清单，加之部分承包人自行编制的中标清单存在漏项、计价不合规等问题，使得总价承包的基础严重动摇。根据风险分配原则，总价承包模式下中标总价的完整性和准确性风险本应由承包人承担，这也是国际工程总承包项目普遍采用合同总价支付方式的理论基础。

　　国家发展和改革委员会与住房和城乡建设部于2019年5月10日联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第十四条明确指出："企业投资项目的工程总承包项目宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位依据住房和城乡建设主管部门制定的工程总承包项目计价规则，在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。"内蒙古文和工程造价

　　然而分析住建部征求意见稿及各地出台的总承包实施意见，存在明显的政策悖论：一方面要求采用总价合同，另一方面又规定不可预见的地质条件变化、政策调整、物价上涨等风险由发包人承担，允许调整变更价款。这种风险分配的不清晰，加上总承包项目招标时合同总价缺乏明细组成，导致竣工时对实际完成工程量的确认充满不确定性，直接按合同总价支付对发包人存在重大风险。

　　当承包人愿意无条件按合同总价接受工程款时，往往释放出两种信号：要么是承包人实际完成的工程量远低于合同约定价值，要么是虽然管理效率低下但仍需保证基本利润。这两种情况都反映出总价承包基础的脆弱性。

　　由于中标总价缺乏详细的工程量清单和计价依据，或者是基于概算工程量的报价，只要发生任何一个定额子目项的变化，都会导致合同内外变更价款难以调整。这种制度缺陷使得总承包项目结算问题突出，纠纷不断。在实际施工过程中，承包人往往会充分利用其同时掌控设计和施工的有利地位，通过设计变更等方式调整工程价款，最终使大部分总承包项目演变为按实结算的结局，违背了总价承包的初衷。

　　▲EPC模式固有缺陷与制度完善路径探析

　　工程总承包模式作为一种工程建设组织实施方式，具有其特定的适用范围和适用条件，其顺利实施需要以社会诚信体系完善为基础。当前在推广工程总承包模式过程中，需要避免将其视为万能钥匙的认知误区，不应为了推广而推广，而应客观认识其局限性。塔城市工程造价信息网

　　深入分析总承包模式引入中国三十多年的实践历程，可以发现其在管理和实施层面仍存在诸多亟待解决的问题。其中最关键的是风险分配机制的不完善，特别是在投资控制方面的制度设计缺陷。EPC模式的本质是通过固定总价实现投资可控，但前提是发包时要有足够的设计深度和明确的工程量计算规则，这与国内现阶段普遍在初步设计阶段即进行总承包发包的实践存在矛盾。

　　从项目投资控制角度，发包人需要根据项目特点选择适当的工程建设模式。对于技术成熟、风险可控的项目，可以采用工程总承包模式；对于技术复杂、不确定性高的项目，采用传统的施工总承包模式可能更为适宜。这种基于项目特性的模式选择，可以有效发挥投资效益，避免大的投资浪费。

　　针对当前工程总承包模式实施中存在的问题，建议从以下四个方面完善制度设计：一是加快完善工程总承包法律法规体系，明确风险分配原则和价款结算规则；二是制定详细的工程总承包计价规范，为价款管理提供技术支撑；三是建立工程设计优化激励机制，平衡发包人与承包人利益；四是推行工程总承包合同示范文本，规范合同条款设置。

　　▲施工图预算编制过程的优化建议与质量控制

　　为提高施工图预算在总承包项目中的规范性和有效性，需要从编制过程入手进行系统优化。首先，要明确施工图预算的编制时机和目的，将其定位为投资控制工具而非结算依据。其次，要建立第三方审查机制，引入造价咨询单位对承包人编制的施工图预算进行独立审核。宣城市工程造价信息网

　　在具体操作层面，建议采取以下质量控制措施：一是建立设计标准审批流程，发包人应参与重大技术方案比选，避免承包人单方控制设计标准；二是实行限额设计管理，将投资控制前移到设计阶段；三是建立材料设备认质认价机制，防止承包人通过提高材料标准变相增加造价；四是完善设计变更审批程序，重大变更需经发包人确认。

　　对于施工图预算的准确性控制，应建立多级复核制度。包括设计单位内部复核、承包人造价部门复核、发包人审查和第三方咨询单位审核等多个环节。重点审查项目设置的完整性、工程量计算的准确性、计价依据的合规性和费用计取的合理性等方面。通过多层次的质量控制，确保施工图预算真实反映工程实际价值。

　　▲竣工结算难点的破解之道与制度创新

　　针对总承包项目竣工结算面临的困境，需要从合同设计和管理创新两个维度寻求破解之道。在合同设计方面，应完善合同条款设置，明确约定以下关键内容：一是界定合同总价包含的范围和风险分配原则；二是规定变更价款的确定方法和调整程序；三是约定竣工结算的依据和审核流程。

　　在管理创新方面，建议推行过程结算制度，将竣工结算工作前移到施工过程中。通过分阶段编制结算文件、分部分项进行审核确认的方式，减轻竣工阶段的结算压力。同时，建立工程资料管理制度，确保施工记录、变更签证等结算资料完整齐全。河源市工程造价信息网

　　对于结算争议处理，建议引入第三方纠纷调解机制。当发承包双方就结算问题产生争议时，可以委托工程造价纠纷调解机构进行专业调解。这种非诉讼纠纷解决方式具有效率高、成本低的优势，有利于快速化解结算矛盾。

　　此外，积极推进BIM技术在竣工结算中的应用。通过建筑信息模型实现工程量自动计算，减少人工计算错误；利用BIM模型的可视化特性，提高结算审核的直观性和效率；借助BIM平台的数据集成功能，实现结算过程的数字化管理。

　　▲工程总承包模式健康发展的政策建议与实施路径

　　为推动工程总承包模式健康发展，需要从政策层面进行系统设计和规范引导。首先，要完善工程总承包管理制度体系，加快出台正式的工程总承包管理办法，明确工程总承包的适用范围、发包条件、风险分配等基本原则。

　　其次，要建立工程总承包项目计价规则体系。包括制定工程总承包项目费用构成标准、明确不同设计深度下的计价方法、规范变更价款确定原则等。通过完善的计价规则，为工程总承包项目造价管理提供技术支撑。

　　第三，要培育工程总承包市场主体。鼓励设计单位与施工单位重组整合，培育具有设计、采购、施工综合能力的工程总承包企业。同时，推行工程总承包项目经理负责制，提高项目管理的专业化水平。三门峡工程造价咨询

　　第四，要创新工程总承包监管机制。推行工程总承包项目全过程审计，加强投资控制监督；建立工程总承包企业信用评价体系，规范市场秩序；完善工程担保制度，防范合同履行风险。

　　最后，要加强工程总承包人才培养。在高校开设工程总承包相关课程，培养复合型人才；开展工程总承包专业培训，提高从业人员素质；建立工程总承包专家库，为项目实施提供智力支持。

　　结语

　　工程总承包模式作为工程建设领域的重要组织形式，其健康发展需要发承包各方的共同努力和制度环境的持续完善。施工图预算和竣工结算作为投资控制的关键环节，其规范管理直接关系到工程总承包模式的实施效果。

　　当前，工程总承包模式在推广过程中确实面临施工图预算编制时效性差、竣工结算依据不足等现实问题。这些问题的解决需要从制度建设、合同设计、过程管理等层面系统推进，逐步建立符合中国国情的工程总承包管理体系。

　　展望未来，随着政策法规的完善和市场主体的成熟，工程总承包模式将在中国工程建设领域发挥越来越重要的作用。通过持续优化管理制度、规范操作流程、提升专业能力，工程总承包一定能够实现其整合资源、提高效率的初衷，为建筑业高质量发展提供有力支撑。洛阳市工程造价信息网