行政单位预算编制流程在建设工程项目漫长的实施周期与复杂的动态管理中，“工程变更”与“工程签证”是贯穿始终、频繁发生却又极易混淆的两个核心概念。二者虽都可能导致合同价款的调整，但其法律性质、产生原因、管理流程及文件依据截然不同。准确理解并规范处理二者，是确保项目顺利推进、控制投资风险、避免结算纠纷的基石。一个形象的比喻有助于建立初步认知：顾客在面馆点餐，要求“少放面、多加肉”，这改变了原订单的构成，属于“变更”；而顾客用餐过程中感到口渴，额外“点了一瓶水”，这是在原订单之外新增的项目，属于“签证”。下文将系统剖析两者的本质区别与管理要点。

　　▲工程签证与工程变更在内涵与内容上的根本区别

　　〔1〕工程变更：对既定合同工作内容的修正与调整

　　“变更”的本质是主合同约定的工作内容本身发生了变化，属于《民法典》合同编所述的“合同变更”范畴。它意味着双方最初约定的施工范围、标准、方法或顺序被部分修改。根据提出主体和内容侧重点的不同，工程变更通常可进一步细分为两类：

　　“设计变更”：主要指由设计单位（或经建设单位要求由设计单位）发出的，对已正式提交的施工图纸和技术文件进行的修改、补充或优化。其根源可能在于设计错误、疏漏、规范更新、建设单位功能需求变化或现场条件与原勘察不符等。设计变更通常以正式的《设计变更通知单》或重新出图的形式体现，其可能增加、减少费用，也可能仅涉及技术调整而不直接引起费用变化，但必然引发施工内容的调整。项目工程预算编制报告

　　“工程变更”：此处的“工程变更”是狭义概念，指除纯粹设计修改外，由建设单位、监理单位或施工单位等参建任何一方提出的，对合同工程的任何方面的改动。这包括但不限于：改变工作的数量（如混凝土标号提高导致单价变化）、改变工作的质量要求或特性、改变工程某部分的标高、基线、位置或尺寸、改变施工顺序或时间安排、新增为完成工程所需的任何附加工作等。其费用影响同样存在增、减、抵消或无直接费用关联等多种情况。

　　核心特征：变更对象是合同内既有的工作，只是其具体形态或要求发生了改变。

　　〔2〕工程签证：对合同外实际发生事件的确认与计价

　　“工程签证”则建立在主合同工作内容未发生实质性改变的前提下。它针对的是在合同履行过程中，由于各种原因新发生的、合同价款中未包含的工作、事件或情况，需要对其导致的额外消耗、损失或新增费用进行书面确认。可以将其理解为就特定事项达成的“补充协议”或“事实记录”。工程签证主要分为两类：

　　“经济签证”：这是最常见的签证类型。指由于非承包商原因，在合同约定工程范围之外实际发生了额外的人工、材料、机械消耗或停工、降效损失，需要明确费用补偿责任。例如：建设单位指令进行合同范围外的零星用工、临时设施拆改；地质条件异常超出勘察报告范围导致的特殊处理；由于非承包商责任的工期延误造成的现场停工窝工损失；政策性调整或市场重大波动事件引发的价差调整（若合同有约定）等。其前提是，该工作或损失依据合同约定不应由承包商承担。

　　“见证签证”：这类签证侧重于对实际完成数量的现场确认，通常不直接涉及费用谈判，而是为后续计价提供确凿依据。常见于：施工图纸或工程量清单中仅以暂定量、暂定项形式出现的工作，施工完成后需四方（建设、监理、施工、造价咨询）现场共同测量签认；对隐蔽工程在覆盖前的实际做法、尺寸、用材等进行确认记录；对甲供材料设备的实际交接数量进行点验确认等。单位预算编制文件的开篇

　　核心特征：签证对象是合同外新增的事实或数量，旨在确认该事实及由此产生的价款调整权利。

　　▲工程签证和工程变更在法律效力与文件依据上的区别

　　〔1〕工程签证的法律效力

　　工程签证是发承包双方或其授权代表（如建设单位工程师、监理工程师）就施工过程中发生的特定合同外事件、费用及工期影响，经过协商后共同签署的书面确认文件。一份合法有效的工程签证，其本身即构成了合同文件的组成部分，是工程结算时增减工程造价最直接、最有力的原始凭据。它记录了双方就某一具体事项达成的一致意见，具有补充协议的性质，其效力层级通常高于原合同中的通用条款。

　　〔2〕工程变更的法律效力

　　工程变更（尤其是设计变更）的发起，本身是一种单方或基于规范要求的指令性行为。设计变更通知单、建设单位或监理的工程变更指令，是要求承包商执行变更工作的指令依据。然而，变更指令本身通常并不直接等同于费用和工期的最终结算依据。承包商在收到变更指令后，可能需要据此提出变更估价申请（包括单价、总价及工期影响），经发包人审核确认后，以变更价款确认单等形式形成双方合意，这部分确认文件才具备与签证类似的最终结算效力。换言之，变更指令是工作的“起点”，而围绕变更的计价协商与确认是其产生结算效力的“终点”。压实部门预算编制主体责任

　　▲工程签证和工程变更在提出与确认主体上的区别

　　〔1〕工程签证的主体行为性质

　　工程签证强调发承包双方协商一致。虽然通常由施工单位就发生的事件提出签证申请，但其生效必须经过建设单位（或监理授权）的审核与签字认可。这是一个从“申请”到“协商”再到“确认”的互动过程，是典型的双方法律行为。任何单方签署的“签证”都不具备法律效力。

　　〔2〕工程变更的发起主体

　　工程变更的发起主体可以是多方位的。设计单位可以提出设计优化变更；建设单位可以因需求变化提出变更要求；监理单位可能从工程协调角度提出变更建议；甚至施工单位在施工中发现技术问题或提出合理化建议也可能引发工程变更。但无论由谁提出，涉及合同内容、造价与工期重大变化的正式工程变更，其最终确认与指令下达的权力通常在于发包人（或由其委托的监理单位按权限执行）。变更更多地体现为发包人依据合同约定行使项目调整权的一种单方主导行为，尽管其实施过程仍需与承包商协商估价。

　　工程造价管理中的核心意义与常见问题

　　在竣工结算审计与工程造价咨询实践中，工程签证与工程变更的规范性是影响审计效率与结果公正的关键。二者是除合同价款外，调整最终结算造价最主要的两类依据。若不加以规范管理，极易导致投资失控并引发激烈争议。福建三级园林预算编制

　　常见问题集中体现在以下几方面：

　　1.概念混淆，张冠李戴：将本应属于合同内工程变更的工作，错误地以签证形式处理，规避了变更的正式审批流程；或将合同外新增的零星用工等签证事项，试图含糊地纳入已标价工程量清单的某子项中，造成结算依据不清。

　　2.程序倒置，先做后认：尤其是对于签证事项，经常出现“事情早已做完，费用已经发生，事后补办签证”的情况。此时现场情况已无法核实，双方记忆可能产生偏差，导致就事实本身、工程量乃至是否应由建设单位承担等问题产生巨大分歧。

　　3.要件缺失，效力存疑：有效的签证/变更文件必须要素齐全。签证应明确事由、时间、部位、图示、工程量计算式、费用组成及双方明确认可的意见。变更文件应有清晰的指令来源、变更内容、图纸依据。现实中常见仅有简单描述和金额、缺乏必要支撑材料的文件，在审计时其真实性与合规性会受到严重质疑。

　　4.时效拖延，积重难返：项目进程中不及时处理变更估价与签证确认，拖至竣工结算时一并提出。时过境迁，人员变动，资料散失，核实极其困难，往往成为结算久拖不决、争议不断的导火索。

　　因此，建立清晰的变更与签证管理制度，明确界定范围、规范流程表单、严格时效要求、强化过程确认，不仅是项目投资控制的内在要求，更是保障发承包双方合法权益、构建健康合作关系的管理基础。唯有从源头上厘清“变更”与“签证”，才能在动态的项目管理中做到权责清晰、依据确凿、结算顺畅。博物馆预算编制有哪些